论银行法律体系的重构——法理学视角的思考(之二)

　　   第二章巴塞尔协议基本原则和WTO  
    《服务贸易总协定》的影响  
      
    1975年成立的巴塞尔银行业务条例和监管委员会（简称巴塞尔委员会）在交流金融监管信息、制定银行监管条例、加强过剩监管合作方面发挥着越来越大的作用。巴塞尔委员会成立二十多年来制定的一系列原则和协议，已经初步形成了一套比较完整的巴塞尔金融监管体制，其中比较有代表性的原则和协议主要包括：1983年的《巴塞尔协议》及其后续文件、1988年《巴塞尔资本协议》及其修正案（主要是1999年6月推出的所谓“新资本协议”）、1997年推出的“有效银行监管核心原则”、1998年提出的“关于确定贷款价值、计提呆账准备金、加强信用风险信息披露的指导原则”。综合把握这些原则和协议，就可以把握巴塞尔银行监管体系的基本框架和主要特征：（1）强调对跨国银行的合作监管，这也是巴塞尔委员会成立的初衷和基本的任务。巴塞尔委员会强调对跨国银行的合作监管，主要是对本世纪70年代以来不断爆发的跨国银行危机的反应。（2）强调监管国际银行业的资本充足水平。可以说，正是巴塞尔委员会1988年推出的《巴塞尔资本协议》才使其享誉国际金融界，目前，这一资本充足监管框架不仅在巴塞尔委员会成员国中得到积极贯彻，而且其它所有拥有国际性银行的国家实际上都积极予以采纳。1999年6月推出的新资本协议根据新的国际经济环境，构建了一个更为完善的风险解决方法，为银行进行风险管理提供了更为现实的选择。（3）提出了一系列银行业务的风险管理原则，有效地指导了银行业的风险管理。（4）强调对银行业的有效监管和信息披露。2001年巴塞尔新资本协议框架继续延续1988年巴塞尔协议中以资本充足率为核心、以信用风险控制为重点、突出强调国家风险的风险监管思路，并吸收了《有效银行监管的核心原则》中提出的银行风险监管的最低资本金要求、外部监管、市场约束等三大支柱的原则，进而提出了衡量资本充足比率的新的思路和方法，使资本充足比率和各项风险管理措施更能适应当前金融市场发展的客观要求。  
    世界贸易组织《服务贸易总协定》则特别强调了服务贸易自由化问题，尤其是对市场准入、国民待遇原则等都有十分明确的规定。  
      
    第一节 巴塞尔协议基本原则对  
    我国银行法制提出的要求  
      
    一、以资本充足率为核心的监管思路   
    （一）风险衡量方式灵活  
    为了适应当前复杂多变的银行业风险状况，在2001年的新资本框架中，巴塞尔委员会放弃了1988年巴塞尔协议中单一化的监管框架（one-size-fits-all framework）,并提供了更多的选择方式，银行和监管当局可以根据业务的复杂程度、本身的风险管理水平等灵活选择使用。通过这种灵活的制度安排，巴塞尔委员会试图促使银行不断改进自身的风险管理水平，使用对于风险状况反应更为灵敏的衡量方式，进而更为准确地测定一定风险状况下所需要的资本金水平。  
    （二）外部评级与内部评级的选择  
    为了测算银行的风险资产状况，银行必须要对资产进行评级，并相应确定风险权重。巴塞尔委员会在设计方案的初期曾经试图要求银行主要依靠外部中介机构的评级，但是，由于商业银行普遍对评级机构的客观性、独立性、资料的可获得性、评级结果的及时充分披露、评级结果的可信度等方面存在相当大的歧议，评级机构本身也不愿意将判断银行风险大小的责任全部担在自己身上，于是，2001年的新资本协议框架中除了继续保留外部评级这一获得资产评级的方式外，更多地强调银行要建立内部的风险评估体系，并提供了三个可供选择的方案，即标准化方案、基础的IRB方案（internal ratings based approaches，简称 IRB方案）和高级的IRB方案体系，强调用内部评级为基础的方法来衡量风险资产，进而确定和配置资本。  
    （三）利率风险和操作风险的资本要求  
    巴塞尔委员会近年来一直希望推行全面风险管理，将风险管理覆盖的范围逐步从信用风险推广到利率风险、操作风险等。由于一些风险（如利率风险等）难以准确量化，因而此次新的资本协议框架建议各国监管当局在设定最低资本充足比率要求时要充分考虑到利率风险这一点。新的资本协议还要求考虑操作风险（operational risk）并相应配备资本。具体计算运营风险的方法存在相当大的差异，难易程度也不一样。在实际操作中，许多考虑运营风险的银行只是在考虑信用风险所需的资本之外，进一步增加20％作为覆盖运营风险的资本。新的资本协议准备采用这个20％的标准作为广义的指导性准备标准。  
    （四）适当扩大资本充足约束的范围，在一定程度上抑制资本套利行为。例如，1988年的资本协议不对控股公司的资本充足比率做出要求，使得许多银行为了逃避资本约束纷纷采用控股公司的形式。在新的资本协议框架中，以商业银行业务为主导的控股公司应当受到资本充足比率的约束。在1988年的资本协议中，对于证券化资产的风险水平确定的相对较低，而且没有充分考虑到由此可能导致的市场风险和利率风险等。随着国际金融市场的发展、以及国际银行业基于逃避资本约束的动机，银行资产证券化显著推进，从而使得原来的资本协议不能更为灵敏地反映银行资产的真实风险水平和所需要配备的资本水平。新的资本协议框架则对此进行了一定的限制。另外，新的资本协议框架对于非银行机构的大额投资需要从资本中扣除。新的资本协议框架建议，对于单笔超过银行资本总额15％的投资、以及此类对非银行机构的投资总额超过银行资本规模60％的投资，都要从银行资本中扣除。这无疑会对那些在非银行领域有广泛投资的银行形成严峻的冲击，从世界范围内来看，日本、西班牙和德国的银行可能受到的冲击最大。  
    二、各国监管机构的监管方式和重点  
    巴塞尔委员注意到不同国家的具体金融环境和进入体制差异，因而强调各国监管当局结合各国银行业的实际风险对各国银行进行灵活的监管，使各国监管机构承担更大的责任。例如，在2001年提出的新的资本协议中，各国监管当局可以根据各国的具体状况，自主确定不低于8％水平的最低资本充足要求，同时，许多风险衡量的水平和指标需要各国金融监管当局根据实际状况确定，而且金融监管当局还要能够有效地对银行内部的风险评估体系进行考察。这样，各国金融监管当局监管的重点，将从原来的单一的最低资本充足水平转向银行内部的风险评估体系的建设状况。  
    在1999年的监管框架中，巴塞尔委员会提出，为了促使银行的资本状况与总体风险相匹配，监管当局可以采用现场和非现场稽核等方法审核银行的资本充足状况。监管当局应该考虑银行的风险化解情况、风险管理状况、所在的市场性质以及收益的可靠性和有效性等因素，全面判断银行的资本充足率是否达到要求；监管当局有权根据银行的风险状况和外部经营环境，要求银行保持高于最低水平的资本充足率；银行要建立严格的内部评估体系，使其资本水平与风险度相匹配；监管当局要及时检查和评价银行的内部评价程序、资本战略以及资本充足状况；在资本水平较低时，监管当局要及时对银行实施必要的干预；如果对银行风险水平说来是必要的话，监管者应当要求银行持有超过最低比率的资本。2001年颁布的资本新协议继承了这些原则，同时强调，为了顺利实现向IRB资本充足衡量体系的转换，商业银行向监管当局提交完备的内部风险评估制度安排、资产分类制度安排等。  
    三、强化信息披露，引入市场约束  
    在2001年的新资本框架中，市场约束机制的引入可以说是现代公司治理结构研究取得重大进展的体现。在新的资本框架中，巴塞尔委员会对于银行的资本结构、风险状况、资本充足状况等关键信息的披露提出了更为具体的要求。新框架充分肯定了市场具有迫使银行有效而合理地分配资金和控制风险的作用，稳健的、经营良好的银行可以以更为有利的价格和条件从投资者、债权人、存款人及其他交易对手那里获得资金，而风险程度高的银行在市场中则处于不利地位，它们必须支付更高的风险溢价、提供额外的担保或采取其他安全措施。于是，这种市场奖惩机制可以促使银行保持充足的资本水平，支持监管当局更有效地工作。为了确保市场约束的有效实施，必然要求建立银行信息披露制度。2001年新资本协议框架中所要求的信息披露的潜在参照标准是美国的银行信息披露要求，如大型银行要求按季披露范围相当广泛的风险信息。  
    四、当前我国银行法律法规在银行风险监管方面的发展  
    巴塞尔委员会在2001年提出的新资本协议框架在征求意见之后，将逐步在全球推广，我国是国际清算银行成员国，中国人民银行也必然要签署相关协议，这就要求我国的中央银行必须使用这一标准制定相关法律法规和实施细则来监管国内的各类商业银行。因此，必须及早针对新的资本协议框架进行立法建制并采取相应措施，才能使我国银行业的风险监管适应国际金融业风险管理发展和我国金融市场平稳发展的需要。   
    以2001年新的资本协议框架为参照，我国银行法律法规在银行风险监管将面临一系列新的挑战：  
    （一）资本不足的问题将更为突出，迫切需要在提高资产质量的同时拓展资本补充渠道  
    当前，我国的国有商业银行均不同程度地存在着资本充足率达不到8％的标准的问题，这是与我国经济从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨及转轨期间的经济高速增长分不开的。总体上看，我国经济改革与经济高速增长使银行业的资产业务量增长很快，市场化改革也导致经济的货币化和金融深化，使得金融资产的增长速度明显高于国民经济的名义增长速度，商业银行在转轨期间也出现了不少经营失误、积累了相当规模的不良资产，虽然国有商业银行剥离了几千亿不良资产，但并没有任何一家银行得到任何形式的资金补充，这就使国有商业银行资本金充足问题更加严重。如果要实施新的资本协议，预计可能会对我国银行业的资本金提出更高的要求，如果不能达到这个国际性的要求，将必然影响到本国银行与外资银行的竞争能力。当前应当进行的立法工作主要应当为积极拓展国有银行的资本补充渠道、其中包括上市筹资等提供法律依据，同时为提高资产质量、限制盲目扩张、降低风险资产规模设定法律约束。   
    （二）国家风险评级体系的改变总体上有利于我国银行业  
    在1988年的巴塞尔协议中，国家风险具有相当大的影响力，如银行对于所有经合组织成员国给予相同的零主权风险权重，在2001年的资本协议框架中，主权风险的确定则是主要依赖银行自身的风险评估、或者是根据一些国际性评级机构的评级，进而给予不同地区以不同的风险权重。  
    在新的资本协议框架下，亚洲地区受2001年新资本协议框架影响最大的是韩国，韩国因为是经合组织成员国，在1988年的巴塞尔协议下的国家风险权重上一直享受零风险权重；根据新的资本协议框架，韩国的主权风险权重将迅速上升50％。而从中国香港来说，由于香港不是经合组织成员，因而在原来的巴塞尔协议下的主权风险权重一直是100％，在新的资本协议框架中，香港的主权风险权重将会下降到21％。根据测算，中国的国家风险权重也会相应下降，这对于降低我国银行业的资本金需求是有利的，这为我国制定保护本国银行利益提供了立法依据。  
    （三）着手建立完善的银行内部风险评级体系和监管规则  
    国际金融专家将新的资本协议框架的核心之一归结为内部风险评级体系，从风险管理的实际操作来说，这一界定是合理的。从发达国家国际性大银行的经验来看，内部评级对于信用风险管理的重要作用主要表现在以下几个方面：为金融工具价格的决定提供重要依据；作为提取坏帐准备金及经济资本分配的基础；为客户综合授信提供依据；为管理者风险决策提供参考。根据巴塞尔委员会的要求，一个有效的内部评级系统主要包括评级对象的确定、信用级别及评级符号、评级方法、评级考虑的因素、实际违约率和损失程度的统计分析、跟踪复评和对专业评级机构评级结果的利用等等。 与先进的国际性银行相比，我国大多数商业银行内部评级不论是在评级方法、评级结果的检验，还是在评级工作的组织等方面都存在着相当大的差距，从而极大地限制了内部评级在揭示和控制信用风险方面的作用。这主要表现在评级方法偏重于定量化简单化、而对风险揭示严重不足，基础数据库不完整、评级结果不真实等，所以评级结果的运用十分有限。因此，必须尽快制定相关法律规定来约束国内商业银行内部评级体系的建立和完善，逐步降低银行经营风险指数，以适应新的资本协议和市场竞争的要求。  
    （四）从信用风险管理转向逐步实施全面风险管理  
    在现实银行经营活动中，各种风险是互相联系、共同作用的，因而在制定内部风险管理原则和外部监管指标时，应当将银行可能面临的各种信用风险、市场风险以及其他风险包括在风险管理的范围之内，推行全面风险管理的理念。事实上，这一理念在新的资本协议框架中已经有了具体的落实措施，如此次新的资本协议框架中就包含了利率风险和操作风险。当前，我国对于银行风险资产以及资本充足的监管，主要是按文件要求考虑信用风险，基本上没有考虑利率风险和操作风险等，更说不上从法律规定上进行约束。随着中国利率市场化的推进，利率波动更为频繁；银行业务操作的环节不断增多，银行扩张新增人员道德规范的欠缺及对于电脑等的依赖加大，必然相应增大了操作风险。因此，要避免银行风险爆发，就必须考虑尽快制定利率风险和操作风险控制规范，从法律层面上加以强制。中央银行要根据利率风险的具体状况确定最低资本充足比率，同时另外考虑操作风险所需要配置的资本金，对银行提出新的更全面的监管指标。因为，如果不能对利率风险和操作风险进行很好的管理，就会加大银行风险程度，势必需要配置更高水平的资本金，这对我国银行来说可能困难更大。   
    新的资本协议框架在给予各国监管当局更大的决策自主权时，也对各国监管当局的监管能力提出了更高的要求。对于我国的监管当局来说，如何及时开辟银行的资本金补充渠道、如何合理确定适应中国国情的不低于8％水平的最低资本充足要求、如何评估和衡量商业银行内部风险评估体系的状况、如何运用新的资本协议框架监管外资银行等等，都面临立法和实践上的挑战。  
    （五）强化信息披露立法  
    由于会计信息不完备、真实性差等因素，中国的银行业在信息披露的质量和数量方面都远远不能适应市场的要求，市场也缺乏足够的动力和资料深入分析银行的风险状况。一个信息披露制度不完善的金融市场只能引导广大投资者盲目地跟风投资调度资金，从而进一步加大金融市场的运作风险。由于我国金融风险对社会来说一直是秘密，客户选银行只能跟风看利，而各商业银行尤其是股份制银行就利用资本金要求不严、经营风险缺乏监管等因素，拼命设机构、抢地盘、扩大风险资产总额，而社会公众因对短期利益的追逐，往往把大量的资金放在高利率和有回扣的银行机构，从而使违规经营、不顾风险的银行机构可能吸收更多的资金，进而，给我国金融运行造成更大的潜在运行风险。因此，应尽快将银行信息披露纳入法制轨道，要求银行机构定期及时披露相关资料，引导市场强化对银行信息的分析，准确判断银行机构经营风险大小，逐步提高市场对银行机构的约束。  
      
    第二节 WTO规则与我国银行法律体系的完善  
      
    加入WTO给我国的银行立法带来了新的挑战和机遇。中国银行业变革必然导致中国银行法律变革，而中国银行法律变革也将必然成为中国银行业迎接WTO挑战的有力推动。中国银行法律变革应是一个能动、积极的过程。用法律手段引导中国银行业在WTO法律规则下有序、健康发展；用完善的法律来减少银行业在竞争中的压力，提高效益，壮大实力。中国的银行业必将在这一过程中更加成熟和发展壮大。我国政府对于银行服务的市场准入方面，分地域限制、客户范围和营业许可三个方面做出了具体承诺，这些承诺构成了我国政府在银行服务市场准入方面的法律义务。我国有关立法和行政机关应当通过立法手段将上述承诺转化为法律条款，自觉履行承诺项下的义务。我国现有银行法律、法规与现有金融体系、银行机构的治理结构（特别是国有商业银行的治理结构）都反映了经济体制转轨时期的诸多特征。为了使银行机构及金融制度适应国际经济一体化的趋势，我国应把加入WTO作为国内银行法律、法规改革的重要契机，在顺应WTO法律框架需要的同时，充分借鉴国际通行惯例来发展我国银行法律、法规。为实现我国金融体制现代化和高效益化的目标，应努力摒弃现有法律中不利于体现银行机构追求效益和公平竞争的内容。不能为了封闭自守或保持中国特色、尊重国情，而忽视了金融法律的公平化和国际化特质。事实上，从各国发展的经验来看，银行业繁荣和发达的地区也是金融法制相对开明、健全和完善的地区。我国要把加入WTO作为主动进行银行业及其制度创新和改革的重要时机，大胆变革那些过时的制度和规则，积极主动地引进先进、开明、有效的法律制度。  
    一、现有银行法变革任务的艰巨性  
    对现有银行法变革任务的艰巨性必须有充分的认识。系统地研究WTO法律制度，研究国内外银行发展的趋势，认真分析、及时地清理和完善现有银行法律、法规，将是我国银行法律、法规的理论与实务界的重要任务。WTO法律制度是一个十分复杂而庞大的法律体系，尽管直接针对银行法方面的规则并不是很多，但是WTO法律体系中的银行法律与其他法律制度是有机的体系，许多要求国内银行法做出相应规制的内容可能来自WTO的其他一般性法律规则和制度。因此，我们不能孤立地对待WTO法律中的银行法律规则。根据《服务贸易总协定》的要求，所有成员方在一定的时期内，应就旨在使服务贸易自由化逐步达到较高水平的问题，进行连续的多轮谈判，并在以后定期举行，这些谈判应引向为减少或取消对服务贸易各项措施在有效进入市场方面的不利影响，并对服务贸易自由化的进程有所推进。由此可知，WTO法律制度还是动态和发展的，通过谈判，各成员方的承诺义务会有所变化。因此，我国还应用发展的眼光来研究、把握WTO法律制度，不断地随着相关制度的变化而推进国内有关银行法律、法规的发展。对我国现有的银行法律、法规进行系统的分析和整理。具体而言，首先应该重视对已有的金融监管规章进行研究、清理。其次，认真研究银行法律、法规的体系、原则及具体规则与WTO的法律规则是否相符。有计划、有重点地对抵触的规则和制度进行修改。  
    二、完善具体制度要明确的重点和难点  
    从 WTO法律制度的内容及其与我国银行法制变革的联系来看，WTO的一般原则和纪律的要求是我国银行法制回应的重点，而市场准入和国民待遇问题则是银行法制变革应注意的难点。为了解决重点和难点问题，我国在具体银行法律制度选择中应注意以下几点：（1）首先注意根据WTO法律制度中一般性的制度和原则，来分析和清理我国相关银行法律中不合时宜的内容。（2）我国的银行法律应有针对性地从如下几方面来修改和完善：其一，要注意对有关限制市场准入的方式方法和具体内容进行修改。这种修改，将以放宽对外国银行的准入与适度的限制为主。现有银行法律侧重从提供金融服务品种、服务地域、分支机构设置与地域分布等方面来限制外国银行的准入。这种限制在我国加入WTO后，已失去效力。其二，国民待遇方面则是以放宽限制为主。因为国民待遇是WTO法律框架中的一项基本原则，各国在该原则上的限制都倾向于尽可能减少。尤其是在跨境提供服务、境外消费、商业存在形式方面的限制更少，如菲律宾的承诺表有关商业银行的部分就在该三项均无限制，只是针对自然人的存在有一定的限制。当然，我们也应注意到，许多较大的发展中国家如印度、巴西、阿根廷、埃及等，对外国金融投资均按本国情况设有硬性的限制，在“国民待遇”栏中通过限制每年仅允许几家外国银行进入，而且在资金额上不超过本国金额的10%—25%不等。这种限制也值得我国借鉴。   
    三、适应WTO要求，完善外资银行机构管理法规  
    （一）在市场准入方面，与货物贸易相比，服务贸易可以采取更多的手段或措施限制其他成员国进入本国提供服务。鉴于这种情况，GATS特别规定：除非一成员国在减让表中明确记载，否则一成员国不得在市场准入方面采取以下列六种限制市场准入的措施。具体是：一是对服务提供者的数量限制。如，每年规定发放给外资银行许可证的数量。二是服务贸易总额或者资产总额的限制。如，规定外资银行每年新增存款余额占所有银行新增存款余额的比例。三是对服务贸易的次数或供给总量的限制。如，限制外资银行办理国际结算业务的笔数。四是服务提供者雇佣自然人的限制。如，规定外资银行雇佣外国员工的人数或者比例。五是法人形态的限制。如，要求外资银行只能以合资企业形式存在。六是投资总额的限制。如，规定外国资本对一银行所拥有的最高股权比例或者明确单一外国资本或累计的外国资本对所有在中国境内注册的银行的股权投资总额限制。  
    分析我国政府就银行服务市场准入做出的具体承诺，可以发现：除了“中国加入世贸后五年内，取消所有现存的对所有权、经营以及外资金融机构企业设立形式，包括对分支机构和许可发放的非审慎措施” 这一明确的限制措施外，我国并没有提出其他的限制措施。因此，对照GATS提出的上述6种措施，对于外资金融机构的市场准入，我国只能在法人形态上对外资金融机构做出适当限制，而不能通过其他5种限制措施限制外资金融机构的市场准入。而且，就法人形态这种措施而言，其维持的最大期限也不得超过5年。首先可在不违背具体承诺的前提下，公开地在市场准入或国民待遇的某些问题上做出明确限制。应加强市场准入方面的审慎性监管,根据中国入世承诺，我国将“取消所有现存的对外资银行所有权、经营和设立形式，包括对分支机构和许可证发放进行限制的非审慎性措施”， 但外资金融机构的市场准入仍要经过我国金融监管机关的严格审批，审批时坚持以审慎原则作为发放经营许可证的标准。我们要做到既放宽市场准入条件又确保监管效力和金融安全，就应当在有关法规条文中明确规定市场准入的条件，包括资本数量和结构、管理者素质和水平、业务范围、经营前景、市场需求和竞争状况等，以便相关法律在运用时具有可操作性。同时还应进一步完善有关法规，针对外资银行不同的进入形式，有区别地设定宽严程度不同的审批条件，如代表处风险最小，可尽量简化其审批手续；设立分行由于其风险较大在审批时就要坚持高标准等，这样就可使有关法规发挥更为有效的监管作用。如巴西在银行及其他金融服务领域的商业存在准入问题上，明确规定：外国金融机构建立新分支机构和下属机构，或外国人增加在巴西设立的金融机构中的出资比例，须按照总统令，由行政机关以逐件批准的方式授予许可；提出申请的投资者将被要求满足特别条件，外国人可参与公共部门金融机构的私有化进程，在每个项目中，将同样通过发布总统令的形式批准商业存在；否则，不允许商业存在 。利用这种特别程序会加大外国银行服务提供者进入我国的成本，在一定意义上能起到间接的限制作用。其次可以利用WTO法律框架允许的灵活机制来限制外国金融服务者的服务。又如巴西在承诺表的附加承诺中指出：对于信用卡和保理服务，如果在未来的国会立法中，这些服务被定义为金融服务，将在商业存在中给予国民待遇。此处利用了金融服务定义方面的分歧，而为一定时期限制国民待遇的范围留下了余地。同样的原理，我国也可采取类似技术。总之从实际出发，为使国内银行业及金融秩序在过渡时期能得到平稳发展，并在一定程度上减轻内资银行的发展压力，可以从内外一致的角度来构筑一些控制外国金融机构、外资银行发展的速度。  
    （二）有效监管方面  
    在准许外资银行进入国内金融市场之后，为确保国内金融体系的安全，需要对其活动实施有效的监管。为此我们就要引入、借鉴《巴塞尔资本协议》的有关规定，对外资金融机构同样实行规范化管理，加强对外资金融机构日常营运的审慎性监管。具体来说，就业务经营范围的监管法规而言，应明确外资银行经营人民币业务的条件；在监管内容上，应使市场风险成为我国金融风险监管的重要内容，对外资银行实施以风险管理与监控为重点的审慎监管制度；在监管的目标体系方面，应进一步加强监管的可操作性，将监管目标定量化。可以参照《巴塞尔资本协议》的相关规定，根据我国金融市场和外资银行的发展现状，建立与完善我国外资银行监管的量化指标体系，对其实施充分有效的监管；在监管方式上，应强调对外资银行的持续性监管，明确和协调监管部门现场检查与非现场检查的职责分工，确定检查内容，规范检查方法，建立定性分析与定量考核相结合的现场检查制度，实现对外资银行运行全过程的  
    动态持续监控，从而改变长期以来我国在稽核方式上以非现场稽核为主而难以反映银行真实经营情况的监管手段与方式；应在有关立法中规定母国并表监管原则，应加强母国与东道国监管者之间的合作与联系，形成对外资银行的双重监管，并制定有关监管当局间信息交换的规则。总之完善法律监管体系和监管指标体系，改进监管方式，提高监管水平，制定和建立人民银行与外资银行母国之间信息交换与分享的有关规范，切实实行有效监管是当前我国监管工作的重中之重。  
    （三）法制层面上  
    必须在法制层面上，按照承诺撤出针对外国金融机构的地域限制安排。地域限制一直是我国控制外国金融机构进入国内市场的最为重要的机制。正因为如此，在谈判中相关国家也最为关注地域限制的撤出问题。我国在入世文件中在地域限制的撤出方面作了一系列承诺。针对外币业务，自加入之日起便不得有任何地域限制。对于本币业务方面的地域限制，将按照以下安排逐步撤出：加入时，开放深圳、上海、大连、天津；加入后1年内，开放广州、青岛、南京、武汉；加入后2年内，开放济南、福州、成都、重庆；加入后3年内，开放昆明、珠海、北京、厦门；加入后4年内，开放汕头、宁波、沈阳、西安；加入后5年内，取消所有地域限制。   
    （四）顾客方面的限制  
    现有制度针对顾客方面的准入限制颇为突出，不少规则急需修改。值得注意的是，我国在入世承诺表中承诺：授权在中国开展业务的金融服务机构的标准应该只有唯一的标准——审慎（即包括了经济需要标准或者数量限制方面的许可）。在加入5年后，所有现存的针对所有权、经营和外国金融机构法律形式的限制，包括内部分支机构和许可等方面的非审慎性措施均应该废除。外国金融机构满足了如下条件时，将允许在中国建立一个外国银行或者金融公司的子公司(subsidiary)：在提交申请前的年末资产总额超过100亿美元；外国金融机构满足如下条件将允许在中国设立分行（branch）：在提交申请前的年末资产总额超过200亿美元。外国金融机构从事本币业务的限制条件有如下情形：在中国从事3年的业务经营；在申请前连续两年盈利，否则不允许。鉴于此，我国必须严格按照上述承诺清理现有法律法规和规章中的非审慎性限制措施。  
    （五）跨境提供服务方面  
    在跨境提供服务方面除保留个别限制外，其它限制均应清除。跨境提供服务是通过电讯、邮电或计算机的方式从一国向另一国提供服金融服务。不少发达国家对该项服务类型不做限制保留，但也有的作了一些保留。如日本在跨境服务提供方面，要求保留“无条件投资管理服务需有商业机构”。 从我国现有市场准入机制来看，跨境服务很显然会遭到监管当局的限制。我国在入世承诺文件中针对跨境提供服务仅保留了个别限制情形。除如下情形外不得有其他任何限制：金融信息、金融数据处理和其他金融服务提供者的相关软件的供应和转让；顾问、中介和其他如承诺表(a)至(k)所列的附属金融服务，包括信用评级和分析、投资和证券研究与顾问，公司并购、重组和战略方面的顾问。鉴于此，监管法制需要为跨境提供服务的放开做好准备。一方面需要清除承诺中保留的限制之外的限制，另一方面有应有适当的机制来规范和监管好这些跨境提供服务。  
    （六）在自然人存在方面  
    在自然人存在方面，也有一些与承诺相抵触的限制需要修改。自然人存在方面，我国承诺：除水平承诺中所列出的外，不得有其他限制。虽然自然人限制措施，并不是我国限制外国银行进入的主要手段，但是现有的制度有个别内容与这一承诺相抵触。《外国金融机构驻华代表机构管理办法》规定：“更换或增减代表、副代表、外籍和港澳台工作人员。应提交由外国金融机构主管部门负责人签署的申请书，以及被任命人员的身份证明和简历，由中国人民银行当地分行批准，并由该分行报中国人民银行总行备案。”这种批准程序实质上是起到了限制自然人存在的作用，但是我国入世承诺在自然人存在方面并无限制的保留。《外资金融机构中、高级管理人员任职资格管理暂行规定》中也有一些类似的规定，如“担任外资金融机构高级管理人员者，年龄必须在30至65岁之间”；“外资金融机构中、高级管理人员的任职期限至少2年。”  
      
      
      
      
      
      
      
      
      
                        
                                               
                                               
                                                  【写作年份】2002
                                               
                                               
                                                  【学科类别】经济法->金融法