台湾政治对检察体系之控制

jbaquxq · 发表于 2009-2-5 19:59:36

　　自一九九八年六月以来，检察官改革风起云涌，并取得绝大多数检察官之支持，其对内争取检察机关内部之合理资源分配，纠正不合理之案件干预，对外则以检察机关之内部改革诉求，争取人民对检察官应有权限之重视，使检察官不致因政治势力左右而被歼灭。盖检察体系与警察、情治单位，同为过去政权遂行社会控制之工具。除调查局曾取得一点自由空间外，检察体系亦因民主、法治之理念普遍，几位单打独斗英雄之牺牲，大量新进司法人员进入之生态更异，更由于法院改革派之成功，而逐渐产生抗拒上层独立办案之风气。但随着政治上执政党主流派政权稳固，重新伸手掌控调查局，并进一步欲掌控法务部及检察体系，此即廖正豪担任调查局长至法务部长这一段历史。由于廖正豪过度对检察事务之干涉，才激起检察官改革这股力量。这在世界各国之检察官史上也是异数。而目前之政治生态及制度设计，警察单位受地方派系之牵制，在体制上对于地方特权没有防御能力，甚至与之同流合污，调查局则受中央操控，不能摆脱政治干预，只有检察官体系中之检改力量是一个集团性的抗拒政治控制的组织，也是目前所有反抗团体中相当有活动力及影响力者。在今天主流派整合了军权、政权及金权，黑道介入之地方派系，更随冻省后立委选举，大举进驻立法院，影响决策。在体制内，唯一能有力监督他们不得违法滥权者，只有检察官这个体系，这是这次总统府操盘推动「全国司法改革a>会议」之背景，其目的无非利用民间学者律师a>从特定立场以人权名义推动变革及司法院急欲解决积案压力，共同削弱检察官之权限，同时攘夺司法改革a>美名，作为年底选举之利多。其背景仍然是政治保卫战之思考运作，非关司法革新之诚意。「全国司法改革a>会议」缺乏足够之正当性及代表性，在未经充分讨论即欲强行对刑事诉讼法体制定案，对此检改会已决定发起对等之监督行动，提出对案，并对有问题之结论加以质疑及批判。看看全国司改会，再回顾检察官最早成立之初衷，即挑战政治对检察权之控制，或可让我们可以更清楚地看出这一条历史脉络，而明白此次「全国司法改革a>会议」发起之背后意义。以下简单叙述政治对检察体系之控制，并略述其对策。
　　对检察体系控制，可分为两个层面，一是外部控制，一是内部控制。本文略述外部控制，重点放在内部控制。
　　外部控制是从制度面使检察官有权无兵，并以人力及经费作节制，此次「全国司法改革a>会议」预设当事人进行主义，以使检察官之工作重心移向审判，是在内部控制逐渐失效后，在同一控制思维模式下的釜底抽薪之计。检察官人力、预算与司法院比较明显的不平衡，可参阅法务部之检改白皮书，里面有明确之数据，不待多言。其实今天检察官无法莅庭之困境，只要每个检察官能配属两名事务官就能够解决，同时还能兼顾目前之侦查工作，维持案件的品质。但是在未增加检察官人力的情形下，推动检察官莅庭，只有牺牲检察官在侦查中之工作，但是在现阶段检察官对于侦查之投入，在扼阻岛内贪渎、黑金泛滥的恶质化上，实具有关键性功能，同时检察官改革也是将司法改革a>工作，从法院体系之发轫逐渐推移至调查局、警察单位之改革，乃至全面之文官中立的过程中，一个有力的触媒，在检改运动方兴未艾之际，急速收缩检察官之侦查权能，是台湾的损失。检察官权限逐渐受到限缩，就文明国家而言，是必要的，但是要在合适的时机，或许五年为期，可以逐步改革，但同时调整检察官之人力、设备、预算，以符真正金字塔型之合理结构，并完成检察官侦查一体透明化等制度性改革，此时要求精致的审判才是合理的。就这一点而言，我们也是在争取时间，在这一段时间内，我们应该努力侦办案件，慢慢发展适应未来体制之办案方式（如检察官之群体作战，与司法警察机关之较平行的配合模式等），同时推动内部制度改革（详下），才能顺利迎接未来权限受限制，但人力、物力较丰富之办案环境。
　　至于内部控制，主要人事控制及案件控制，人事控制是方法，案件控制才是目的，兹叙述如下：
　　一、人事控制：
　　Ａ法务部长部分：计有以下三个权限
　　1.对检察总长之提名权。
　　2.对检察长之遴任权。
　　3.对主任检察官及检察官之升迁、调动提名权。
　　1.由于检察机关本身即是司法与政治之交界处，检察权是由法院之权限分化出来，而法务部长由执政党提名以执行其法务政策，法务部长对于案件有一般原则之指示权，故本应赋予法务部长一定之控制权限，才能执行其政策，故对于检察总长，赋予法务部长以提名权，以配合其政策，是合理的，但检察总长代表检察官全体，执行侦查之权限，有其独立之司法尊严，自不能为政党之附庸，目前体制，检察总长由法务部长提名，总统任命，使检察总长屈居政党之执行机关，使司法权矮于行政权，此不符三权分立之原则，应予改变，若能由法务部长甚至由总统提名，经国民大会或立法院同意通过，并给予任期之保障，才能彰显并保障检察总长代表检察机关依法独立行使侦查权限之机制。
　　2.检察长除指挥监督检察官外，有颁布一般侦查政策之权限，同时也管理检察署其他观护、行政业务，是以赋予法务部长某程度之决定权，也属合理。但是其既有指挥监督检察官办理个案之权限，享有案件承继权及移转权，本质上拥有检察权，当属检察官之一员，即不当免于检察官人事审议委员会之审核，盖检察官人事审议委员会即是行政权与检察权决定检察人事时之协商妥协场所，检察长若概由法务部长单方面决定，显然是行政权侵犯了检察权，开启政治介入司法之大门。
　　3.至于主任检察官及检察官之升迁调动，全然是检察体系内部之事，法务部长不宜干预，目前由法务部长圈选，检察官人事审议委员会审核之机制，是不伦不类，更使行政权对司法权全面长趋直入。政治运作与司法运作有本质上的不同，纵其政党之纪律严明，理念清晰，其对部众之要求，亦仍喜能服从，接受指挥者，此与司法运作强调独立自主，理性抉择之运作不同，故而依行政权所捡择之人员，上者能力虽强、操守亦佳，但不致于与上级意志抗衡，据理力争，其下者，更不免屈炎附势之徒。而政治资源之分配，本是各个层级皆有其可掌控之范围，各级亦不免主动诱引或被动接受谄奉，逐级建立人脉关系，流风所及，买官鬻爵者有之，卖案求荣自肥者有之。检察风气之败坏，实始自政治对检察人事之不当控制。
　　Ｂ检察官人事审议委员会部分：
　　按照「法务部检察官人事审议委员会设置要点」第三条规定：本会置委员十七人，其中一人为主任委员，由政务次长担任：指定委员八人由常务次长二人、主任秘书、检察司司长、最高法院检察署检察总长、台湾高等法院检察署检察长、本部司法官训练所所长、高等法院分院检察署检察长一人担任；另代表委员八人如左：
　　一　最高法院检察署检察官或主任检察官代表一人。
　　二　高等法院检察署或其分院检察署检察官或主任检察官代表一人。
　　三　地方法院检察署分六个选举区，每区检察官或主任检察官代表一人。
　　从其人选之配置，亦看出行政权介入检察权之痕迹，官方之代表包括政务次长共有九人，而选出之代表委员才只有八人，其中最高法院检察署检察官或主任检察官多曾任职检察长或法务部职务，真正代表基层检察官者，只有高检署一人及地检署六人共七人，在目前体制下，要从纯粹检察机关之观点为检察官之升迁调动，自不可能。
　　若从检察权独立之观点，检审会应定位为检察权之内部人事调动机构，即不宜有法务部人员，政次、常次、主秘、检察司长、司法官训练所所长均不应在列。退一步，若将检审会定位为行政权与检察权之关于检察官人事之协商折衷场所，则因行政权拥有庞大政治资源，本居于优势，检察权之独立基础脆弱，靠检察官之个人理念及操守，以及整个检察官机关之传统维系，在资源上相对弱势，为保护不易形成之独立精神，代表行政权之官方代表自不当具有操控会议之决定力，是其席位不能过半。目前官派代表有九名，是不当之配置。再者，检察官为独立官署，因其权限过大，所以有检察总长至检察长之指挥监督权介入之所谓「检察一体」原则，以节制检察官权限。因此在权力分配上，检察体系原就有「检察官独立侦查」与「检察一体指挥监督」之矛盾平衡设计。此一矛盾自当反应于重要资源分配之检察官人事升迁调动上，在检审会中，检察首长之代表与基层检察官之代表数，应予平衡，此一平衡同时也要考虑首长系法务部长提名而来，其职务亦不限检察官业务，又传统上本多执行上级政策而少个人办案意志，因此带有官方色彩，故法务部与检察首长人数之总合，应少于半数，若维持目前之十七人，应只有八人。其余由各级检察署选出代表九人，而以混合多有曾任检察长或法务部成员之最高检察署代表，作为平衡之抉择点。

　　二、案件控制
　　案件控制是对行政对检察体系控制的目的，盖被动之法院对于行政权之监督功能有限，唯有主动侦查的检察机关，才是对行政权之强大监督力量，一个习于不法依行政的政权，自会对检察权百般加以掌控，以防自己的不法事件成为侦查案件。故案件控制既为行政权介入检察权之目的，自须建立一套机制，层层控制，由隐而显，由微而着，此中有完整机制，在检察体系中无声地运行着。要述于下：
　　1.事务分配：事务分配将检察官在检察署机关内之工作，作一基本定位。其中有检察长可大幅运用之资源，如执行检察官之减轻办案压力，兼办行政工作之减分案福利等，可供检察长运作以诱引检察官之服务。不过关键性者，系在各种专案股别之分配，贪渎、重大经济犯罪、重大公共危险，因常涉及政治、地方派系或有财势者之利益，自来均选由服从性高之检察官担任，以利操控案件。搭配的福利，则是担任办理毒品、重大刑案等易于出名、获得奖金之专股。在此层次，因案件由心腹所负责，上下之间，彼此心照不宣，此为案件控制之最幽隐之层面。因此要使此事务分配不致扭曲，必须有适当之设计，依照「地方法院及其分院检察署处务规程处务规程」规定，事务分配是于年终会议时拟定，再由检察长核定，年终会议后，遇有人员变动或其他事由时，则由检察长决定之。但目前，各地检署之运作，至多只是在事前提出名单征求各检察官之同意，即由检察长决定公告，更多者是由检察长自行分配决定。基于专股分配应尊重检察官意愿及能力，应贯彻由检察官会议先依志愿、能力、经历、年资等原则拟定，再经检察长核定之程序，方能平衡检察官之独立与检察长之指挥监督。
　　2.案件分配：这是案件控制之关键，自来是控制之集中点，案件分配目前有两种方式，分叙于下：
　　a.指分案件：检察长指分权，一般认为是由检察长之指挥监督权及案件承继权、移转权等所导出，因为法院组织法并无明文规定，系与案件轮分及专股轮分程序，同样规定于处务规程第二十四条。基于检察长之指挥监督必要，更根本者则是检察一体团队之效率考量，赋予检察长此一指分权限，非不能接受，像黄世铭这种带队办案的检察长，若不赋予其指分权，未免可惜。但检察长之指分案件权必须受到适当节制，否则关键案件，一律指分予心腹，公平正义难期。故法务部亦规定有指分应为书面，并叙明理由附卷，以明权责。又处务规程定「必要时」才为指分，应有较客观标准，如重大案件，或特殊案件需特别才赋或个人特质之检察官担任者，才适用之。这才能避免检察长或其授权主任检察官，动辄以电话或持卷到分案室指示分案予何股，却不具书面之弊。更进一步，指分案件还须列入统计，以为透明化之监督。台南地检署曾提出分案规则草案，设计指分案件每半年以股别、案由、数量作粗略之统计，以监督检察长及其授权之主任检察官，每半年统计，可避免侦查秘密之破坏，列股别、案由、数量统计，则可避免滥行指分或集中指分于心腹之情形。此议案拖延半年之久，经历两位检察长，数度会议，检察官均支持此规划，在最后摊牌的会议上，动用表决，以十七比四﹝其中三位主任检察官﹞支持此规划，检察长仍不附理由拒采，其等畏惧监督一至于此。
　　b.案件轮分：案件轮分是一较公平且可稽核之分案方式，像院方以电脑乱数轮分，公平有余，但无从稽核，如果案件未进入乱数分配而径为分配，就难以查明。但是轮分是否落实，应为妥当之稽核，盖不合法之指分，自然会影响轮分之公平性，目前各地检署多为管考案件进行而有结案统计，但少有管考分案，而为分案统计。台南地检署提出之分案规则草案，即设计一般案件每月依股别、案由、数量作分案统计，可使分案之公平性明朗。（顾及统计资料可能过多，统计结果不妨以电子邮件寄至各检察官电子信箱，以免浪费纸张。），此案同指分监督，亦为检察长不附理由拒采。
　　c.干预案件进行：处务规程第二十五条规定，检察官及主任检察官有报告重要事项义务，检察长及授权主任检察官有要求报告、调阅卷宗及权限，第二十六条则赋予检察官或主任检察官之表达意见权但终极服从义务，此规定使检察长得介入个案进行，虽基于指挥监督之必要，但不得泛滥，是宜加入检察长介入之条件及检察官不从时，得要求检察长以书面指示附卷，检察长不得拒绝，以明权责。
　　d.协同办案：此系由处务规程第十五条所规定，基于检察官团队对抗不法，诚有必要，但是不当之协同办案，是以外行领导内行，遂行不当控制之手段，高雄地检署烨隆案即为一例，去年廖部长所提出之协同办案办法，就是针对控制检察官而设，其下台后，法务部从善如流，目前之协同办案方法接受检改会提出之方案，尊重承办检察官之意愿，并分清权责，已较合理。但近日又设专业检察官分组办法，由主任领导为团队办案，在事务分配之民主机制未备下，恐为胁制检察官办案之另一手段，宜仔细评量观察。
　　e.承继权及移转权：基于检察长之指挥监督，此二权限固应赋予检察长，但是从控制案件观点，这是案件控制已失控由非心腹检察官承办，且案件进行失去掌控时才会使用之方法，如烨隆案最后以高层移转管辖之方式行使移转权，即是一例，盖在检察一体阳光法案提出之前，这是唯一会让冲突曝光之方式，历来若非因冲突已深，不敢轻易动用，唯若检察长不顾一切动用，仍应以书面叙明理由，并容许原检察官以书面叙明不同意见附卷或存档，以明权责。
　　f.结案审核权：检察官之独立性未至法官之审判独立性，固可赋予检察长之结案审核权，但检察长仍应遵守一定程序要件，退件即应以书面叙由附卷，才不会有台南地检署天阙案，检察长退了箱子还不承认之无担当作法。
　　法务部虽然提出检察官改革白皮书，但是对于上开检察体系之控制，尤其是人事权控制之改善，并未提出对策，此次司改会之会议结论，虽然有司法监督之议题，但是似乎聊备一格，未见法务部积极推动执行，反而提出动机可疑的专业检察官分组办法，故唯有透过检察官之自觉，于检改会发动监督行动时，积极呼应才能引起重视，将之汇入此波司法改革a>之内容，检改运动在世界司法史上是少见之例，值得珍惜。

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