从WTO规则看中国转基因条例的实施

　　1996年7月10日中国农业部发布了《农业生物基因工程管理实施办法》，拉开了对转基因生物相关立法的序幕。2000年6月6日，有关政府部门发布了《农业转基因生物安全管理条例》，7个月后的2002年1月7日出台了与之配套的实施细则，具体包括《农业转基因生物安全评价管理办法》、《农业转基因生物进口安全管理办法》和《农业转基因生物标识管理办法》（以下简称转基因条例及细则），并于今年的3月20日正式施行，这些法规对我国的农业转基因生物的研究、试验、生产、加工、经营、进口和出口等活动都将产生深刻的影响。世界上最早将转基因技术用于农作物增产是20世纪80年代美国的烟叶种植，其后，转基因农作物中陆续出现了转基因大豆，转基因玉米、转基因小麦、转基因水稻和转基因棉花等。欧美及日本等发达国家出于对人类健康和环境的考虑，先后对转基因进行立法，我国紧随其后，在加入WTO之后也制定了与转基因生物相关的法规。
    一转基因条例及其细则实施的技术背景
    转基因技术同其他科学技术一样，闪烁着科技“双刃剑”的光芒。自从1971年第一个遗传修改生物研究成功以后，生物技术研究迅速发展，各国政府和一些企业加大了农业生物技术的投资。1985年，陈章良在《欧洲分子生物学报》上发表了论文《利用植物基因工程新技术，将大豆储藏蛋白基因转移到烟草和矮牵牛上，并获得高水平的表达》，在世界上首批实现了不同物种之间的基因转移，并且成功得到了高效率的表达。1986年在美国伊利诺斯州，美国转基因植物学家毕齐领导的小组成功地培育出了世界上第一批转基因抗病毒西红柿。90年代以后，以基因技术为代表的生物技术已经在工业、农业、医药、食品得到了巨大的发展。特别是在农业生物技术的开发与应用方面，抗除草剂、抗虫、抗病等抗性转基因作物在美国、加拿大、阿根廷等国际进行了大规模的商业化种植。
    基因改良(geneticmodification)是指运用现代的基因技术对生物有机组织进行改良，这种改良是使用自然选择和控制繁殖的方法无法实现的。基因改良有两种：物种内基因改良和转物种基因改良。物种内基因改良(speciesgeneticmodification)是指运用现代生物工程技术更有效、更准确地加速生物的自然生长过程，达到以传统科学养殖所用的自然筛选方法无法达到的效果。转物种基因改良又称转基因改良，区别于传统养殖的最大特点是它人为地将某一物种的基因转移到另一物种有机组织中，从而改变了该物种的细胞信息。这一过程通常称为基因工程(geneticengineering)。一个品种的基因加入另一种基因，特别是不同物种之间的基因转移会使该品种的特性发生变化，具备原品种所不具备的因子。利用这种办法，人们可以对生物的特性进行“过滤”，保留人们希望获得的特性。利用基因工程技术的转基因手段，可以将新品种培育的时间大大缩短。传统的育种方法，需要七、八年时间才能培育一个新的品种和一种全新的农作物品种，而转基因技术可以将时间缩短一半以上。
    随着世界人口数目不断上升、资源利用潜力趋近极限，农业在为人类提供足够的食物方面正面临着越来越大的压力。伴随着农业的发展，农药和除草剂的施用量不断扩大，一方面对自然环境造成了巨大的破坏，另一方面使生物的抗药性不断增强，同时导致了生物的变异。利用生物技术，人们可以将带有抗病抗虫、抗杂草的基因片断植入农作物，从而使农作物获得抗性，例如耐受除草剂的大豆、BT防虫玉米等。这种转基因作物的推广种植，可减少农药和除草剂的用量，在降低农业生产对环境的污染程度的同时，还可以降低农业生产的成本。此外，一种作物的基因改良后，有可能更容易适应环境，更有效抵御各种灾害的袭击，并使产量更高。特别是有些转基因作物具有医药特性。例如，一种转基因烟草其某些组织结构可以产生血色素。在这些转基因生物中，特别有用来制造胰岛素、生长激素或疫苗的复合微生物。
    但是，转基因技术在提供了农业发展的新前景的同时也存在着安全性方面的隐患，从转基因作物诞生之日起，有关转基因作物的争论就从来没有停止过。特别是随着转基因作物的种植面积的不断扩大，国际贸易量的不断增加，以及近几年发生在欧洲的食物灾难，使得人们对于转基因产品更显敏感，争论和分歧也日渐扩大。主要体现在转基因作物对生态环境的潜在影响，如转基因产品中的外源基因是否会对环境和生物多样性产生威胁；以及转基因作物对人类和动物的健康造成的不利影响等等。在这样的背景之下，各国对转基因生物的态度也莫衷一是，其中许多国家都制定了控制转基因生物的相关立法，对转基因技术持谨慎态度。
    二从WTO规则看中国转基因条例及细则在国际贸易中的可操作性
    （一）中国制定转基因条例及细则是否违反了WTO的规则？
    1在WTO的法律框架中有多个协定涉及保护环境、保护人类和动物的生命健康的问题。如《关税与贸易总协定》第20条关于一般例外的规定，该条规定缔约国可以采取“（B）为保护人们、动植物的生命健康所必需的措施”，但缔约国必须遵守不歧视原则，不得因采取保护措施而对情况相同的各国构成武断的或不合理的差别待遇，也不能构成对国际贸易的变相限制。《贸易技术壁垒协议》在前言中规定：“不得阻止任何成员按其认为合适的水平采取……为保护人类和动植物的生命或健康……所必需的措施。”《实施卫生与植物卫生措施协议》同样一开头就申明：“不得阻止任何成员国采取或加强为保护人类、动植物的生命或健康所必需的措施”。《服务贸易总协定》第14条“一般例外”中的（b）款亦允许成员方采取或加强“保护人类和动植物生命或健康所必需的措施”，只要这类措施“不对情况相同的成员方造成武断或不合理的歧视，或不对国际服务贸易构成隐蔽的限制。”另外，《建立世界组织协议》、《补贴和反补贴措施协定》、《农业协定》、《与贸易有关的知识产权协定》等都有相关的规定。
    其中，与转基因产品密切相关的重要多边国际协定主要有两个，一个是《实施卫生与植物卫生措施协议》(AgreementontheApplicationofSanitaryandPhytosanitaryMeasures，SPS),二是《技术贸易壁垒协议》(AgreementonTechnicalBarrierstoTrade，TBT)。乌拉圭回合签订的《实施卫生与植物卫生措施协议》是适用于国际贸易中动植物的卫生检疫措施，也是对有关食品和农产品的国际贸易协议的重要补充条款。与转基因产品有关的具体规定有：
    （1）用以保护成员国境内动植物的生命和健康免受虫害、病害、带病或致病有机体的传入或传播所产生的损害。
    对照该条款，尽管转基因产品是生物技术广泛应用的一种创新，不能认为是虫害或病害的载体，但是由于不排除个别转基因产品存在致病、致害的可能性，因此，转基因产品不能从该条款中获得豁免。
    （2）保护成员国境内居民或动物的生命或健康免受食品、饮料或饲料中的添加剂、污染物、毒素或致病有机体所产生的损害。
    对照该条款，由于转基因并非是一种通常意义上的添加剂，食品污染的产生一般也是无意所至，同时并非所有的转基因产品都会致病或致害，因此，转基因产品是否适用于该条款仍需视情况而定。
    （3）保护成员国境内的居民或动物的生命或健康免受动植物及其产品所携带的病害或虫害的传入或传播所产生的损害。
    对照该条款，转基因产品既不是病害的载体，也不属于虫害的类别，因此，该条款对转基因产品不适用。
    （4）防止或限制动植物及其产品所携带的病害或虫害的传入或传播所产生的其他损害。
    显然，该条款也不适用于转基因产品。
    《技术性贸易壁垒协议》是针对《实施卫生与植物卫生措施协议》的卫生检疫而制定的，主要内容包括技术规章与规范、产品检疫、检验制度与措施、包装和标签要求、信息技术壁垒、绿色壁垒等。在对转基因产品标签方面的规定要求，根据一定技术标准实行产品标签的成本一般要与该技术标准的设立目标相一致。
    中国制定的转基因条例及其细则对国际贸易必然会产生一定的影响，对此本文将作进一步的论述。从上述内容可以看出，尽管个别转基因产品受到多边协议和条款的限制，但是迄今为止仍然缺乏具体明确的协议和规定来有效地规范转基因产品的国际贸易问题。从这一点看，中国制定的转基因条例及其细则似乎没有直接的依据，但是根据WTO法律文件的内容，我们不难发现，对转基因产品制定相应的法律法规是从保护环境和人类以及动植物生命健康这一基本立足点出发的，只要其中的相关规定不违背SPS和TBT的限制性规定，这一立法就没有违反WTO的规则。例如从相关措施的制订与实施来说，《实施卫生与植物卫生措施协议》要求其成员应保证任何卫生与植物检疫措施的适用范围，只是为了保护人类、动物或植物的生命或健康，并以科学原理为依据，同时还允许各国在认定某种商品进入本国市场缺乏充分的科学依据时，自行制订本国的规则并建立相应的贸易壁垒。另外，SPS规定卫生与植物检疫措施要建立在合理的危险评估基础之上，但每个国家或地区可决定自己的可承受危险程度，允许各成员根据自身的社会和文化特性来决定可承受的程度。成员必须公布评估危险程度的考虑因素和得出某种食品、植物、动物危险程度结论的检测方法。
    2《农业转基因生物安全管理条例》第八条规定：“国家对农业转基因生物实行标识制度。实施标识管理的农业转基因生物目录，由国务院农业行政主管部门商国务院有关部门制定、调整并公布。”农业部根据这一规定制定了《农业转基因生物标识管理办法》，第三条规定：“在中华人民共和国境内销售列入农业转基因生物标识目录的农业转基因生物，必须遵守本法。凡是列入标是管理目录并用于销售的农业转基因生物，应当进行标识；未标识和不按标识的，不得进口和销售。”上述规定确立了中国对于转基因生物进口和销售的标识制度。这一制度确立的法律依据是消费者的知情权。世界各国政府有关消费者权益保护的法律都强调，消费者对其所要购买的商品具有知情权和选择权。特别是对于包装食品，消费者除要了解食品的价格之外，还要了解食品的品名、营养成分、卫生指标、安全性因素、保质期、生产日期和生产厂家的有关信息等等。所有这些信息传递，都可以通过在食品包装上进行标识来实现。转基因产品尽管有很多优点，但是由于存在着安全方面的隐患，对于消费者来说，他们有权在转基因产品和非转基因产品之间做出选择，因此建立标识制度是合乎情理的，也是符合国际惯例的。
    （二）中国的转基因条例及细则引起国际贸易的争端是不可避免的
    1转基因条例及细则对中国的进出口贸易形成了合法的“绿色壁垒”
    转基因条例及细则的出台除了能够起到保护国内的环境和人类、动植物生命健康安全利益的作用，单纯地从国际贸易的角度来看，它对中国的进出口贸易也形成了一道“绿色壁垒”：
    首先，转基因生物进口的程序趋于复杂化，进口成本增加，对进口转基因产品加强检验检疫管理之后，检疫时间与费用在无形中提高了转基因产品进口的“门槛价”。举例来说，中国农业部在进口用作加工原料的转基因农产品的进口程序中要求申领农业转基因生物安全证书，其一般程序是先由农业转基因生物的研发商按照关于贯彻执行《农业转基因生物安全管理条例》及配套规章的通知中所列的“进口用作加工原料的农业转基因生物安全管理程序”申请某种转基因生物的安全证书，然后由贸易商按照简化程序申请每批次的该种转基因生物的进口安全证书，批复时间一般为30天。所谓同一批次，是指“五同”，即同种转基因生物、同一发货人、同一收货人、同一运输工具以及同一产地，只要其中的一项变了，就必须重新申请安全证书。安全证书一次有效，且对农产品的检测仍然实行“定性不定量”的原则。这必然加大市场成本和风险。
    其次，可能拉大转基因农产品和非转基因农产品之间的价差，在一定程度上抑制转基因农产品的国内市场需求，减少进口量。根据《农业转基因生物标识管理办法》的规定,进口农业转基因生物从港口运到仓库、经过报检、分销、生产、加工、出厂、批发和销售的整个过程都需标识，该标识的申请和核发均需分批次进行。从国外的情况看，这在很大程度上会对转基因产品的市场需求产生一种抑制作用，并进而影响到转基因产品的生产、加工、进口及销售。因为国内消费者对转基因技术及其应用与商品化知之甚少，媒体的报道有时会产生不良的舆论导向，消费者可能对转基因产品产生恐惧，加贴标识会让消费者觉得转基因产品比其他非转基因产品更为由害。另外，进行标识的费用同样会增加转基因产品的成本，减低它的竞争力。
    再次，对中国政府来说，在转基因条例及其细则实施之后，对转基因产品进口调控的政策余地增大，进口管制的弹性增强，必然能够起到稳定国内市场的作用。
    2中国的转基因条例及细则引起国际贸易的争端是不可避免的
    首先，转基因产品之所以会产生如此大的争端与分歧，有一个很重要的原因在于有关转基因的各种争论目前还很难用明确有效的实验手段加以证明。现存的种种试验及其结果，在实验方法和实验技术上还不能被广泛认同，由此导致各种争论无法达成共识。针对这一问题，世界农产品贸易主要参与国之间对转基因农产品的态度存在巨大差异，并形成形态各异的转基因农产品的生产、贸易和消费政策。这些政策从根本上是从一国的利益出发对争议的不同立场进行的选择，中国对转基因产品的态度也不例外，在这样的背景下，争端是不可避免的。
    其次，由于在国际上对转基因产品的检疫缺乏具体明确的协议和规定，现有国际农产品和国际食品贸易的多边和双边协议未形成一个统一的科学标准，《实施动植物卫生检疫措施协议》和《技术性贸易壁垒协议》虽然有涉及转基因产品有关的条款，但没有具体明确规定对转基因和类似高科技产品的贸易争端提供明确的解决机制。如何认定转基因产品成为国际农产品协议面临的主要问题。不同国家对转基因产品的不同标准和认证程序导致了国际贸易争端。已经批准采用转基因技术商业用途国家的出口商，倾向于认为那些没有批准转基因技术商业用途国家的限制市场进入措施是滥用《实施卫生与植物卫生措施协议》和《技术性贸易壁垒协议》的贸易保护措施。而中国出台的转基因条例必然会引起利益冲突国家的争议。
    再次，从各国政府对转基因产品所实施的措施来看，不同政策对国际贸易的影响已初见端倪。在美国，作为生物技术发展的转基因产品已大量出现在市场上，消费者对市场上不断推出来的新型转基因产品也已经习以为常。美国认为没有证据表明转基因食品会引起特殊的健康问题，不要求对转基因食品加贴特殊标签，只有那些含有的转基因成分高到可以检测水平的食品，以及那些与现存的相应食品由重大差别的食品才要求加贴标签，而且标签只需说明产品性质的改变，不需要谈及此产品是转基因产品。然而，欧洲的消费者对转基因产品却心存疑虑，欧盟一些成员国的政府质疑转基因产品的安全性，并强烈要求用科学的鉴定方法对转基因产品的安全系数进行客观彻底的检查。为此欧盟从1999年4月起，在其15个成员国内暂停批准经营新的转基因农产品。美国政府则坚称转基因产品非常安全，并表示该产品是生物技术的创新和发展应用，从本质上说是“经过生物技术加速的自然选择过程”。然而，欧洲公众就转基因食品对人类健康和生态环境可能造成的危害的担忧情绪仍不断增长，由此导致欧美在转基因产品贸易上产生了严重的争端。据欧盟专家委员会的调查，1997年，仅因0.5％的转基因玉米未从其他正常的玉米中分离出来，美国当年向欧盟出口的全部玉米都受到了影响。据美国世界观察研究所提供的情报，由于欧盟农产品出口商的抑制，美国对欧盟大豆的出口从1998年的1100万吨下跌到去年的600万吨，使美国农产品出口损失了将近10亿美元。在中国，转基因条例的出台对我国的进出口贸易也将产生巨大的影响。以大豆为例，根据USDA6月份的供需预测，美国、巴西、阿根廷这三大大豆生产国共生产大豆1.7243亿吨，占世界总产量的80%。全球的大豆贸易量为5095万吨，其中美国、巴西、阿根廷的出口量分别为2708、1330和600万吨，三国大豆贸易总量占全世界的91%。2001年美国的大豆种植面积中有63%属于转基因品种，巴西虽然号称没有转基因大豆，但估计其转基因份额也在20%左右，而阿根廷则有50%的大豆属于转基因品种。这么计算下来，仅有6561万吨的大豆属于非转基作物。以USDA的估计，中国00/01年度的大豆进口为1150万吨，相当于22.7%的世界大豆贸易份额。上一年度中国进口大豆总量为1042万吨。美国、巴西、阿根廷的份额分别为52%、20%和26%，本年度，已经有已经有580万吨美国大豆和330万吨南美大豆运往中国，随着南美大豆收获，南美大豆在年度末的进口比例将增大，而其中很大部分来自阿根廷。可见，中国进口大豆大多来自于转基因比例比较大的国家。至今美国从没对非转基因和转基因大豆进行过区分。如果把分选费用、标识费用、安全认证、申请证书加和，每吨大豆出口将增加50美元/吨的成本，而现在的检验检疫费用只有18美元/吨。这个成本的增加一定会影响到国内市场进口大豆的价格。因此，条例本身的非关税壁垒性可以从成本增加方面数量化。在这种情况下，我们可以很容易地看到产生贸易争端的潜在因素。
    三结语
    中国的转基因条例及其细则的出台是中国政府在加入WTO后根据SPS及其它相关的多边协议制定的、合乎WTO规则的国内法规。从具体的操作规程上看，转基因条例及细则符合SPS协议的目标，并且将其控制在合理的限度之内。尽管该条例的实施可能会对与中国相关的国际贸易产生一定的影响，但是我们相信，它所引起的争议能够在WTO的框架下得到妥善的协调与解决。
    注释：
    《转基因农产品：争端及各方观点》摘自《科研动态》2001年第6期（总第23期）
    燕春蓉《浅析转基因食品的国际贸易争端》摘自中国中部农村信息网
    《转基因技术及其潜在的社会问题（二）》摘自www.tarim.gov.cn
    ]《基因管理条例对中国大豆进口影响》摘自南华网
   
   
    【写作年份】2002【学科类别】国际法->国际经济法