中国反倾销实务浅析

　　中国即将成为WTO的成员之一，面对着日益开放的市场，如何更好地维护公平竞争的市场环境、保护国内产业、企业的正当利益，将成为中国入世后迫切需要解决的问题。就此，正如一些外国WTO专家所建议的：对于中国，要减小入世后可能带来的负面影响，缓冲大量进口产品对中国民族工业可能造成的冲击，就应当充分运用WTO规则中的反倾销与反补贴制度。
    的确，反倾销措施在国际贸易领域备受各国青睐，其不仅是保护本国产业、企业正当利益的有效方法，而且已逐渐演变成一种现实可行的贸易保护手段。虽然经乌拉圭回合谈判修改后达成的《关于履行1994年关税与贸易中协定第六条的协议》（以下简称《反倾销守则》）只是允许各国在满足相当条件的前提下，对贸易进行适当保护，以尽量减少贸易自由化过程中对本国的不利影响，但事实上，WTO各成员方在运用这一措施时，或多或少地带有贸易保护的倾向。当然，笔者在此，并非提倡将反倾销措施视作一种贸易保护手段加以运用，而只是从另一个角度强调，通过WTO成员方的实践所体现出的反倾销措施对于一国融入全球经济一体化过程中可能遭受的负面影响所能产生的缓冲作用。
    中国对于反倾销措施并不陌生。作为反倾销案件的受调查方，截至2000年9月底，中国企业遭受的反倾销指控多达378起；而作为反倾销案件的发起方，截至2001年3月也有7起。当然，作为反倾销调查的发起方，较之运用反倾销手段频繁的国家，中国的经验尚属不足，但基于对WTO反倾销制度的借鉴，从1997年10月第一宗对外反倾销案——“新闻纸案”以来，中国的反倾销实务也已形成了基本的操作框架。这一操作框架囊括了中国反倾销实务从实体到程序各方面操作的基本思路，虽有不足之处，但也形成了自身的一定特色。
   
    一、中国反倾销实务的基本操作框架
   
    从中国的反倾销实务可以看出，中国有关的反倾销措施基本依照WTO《反倾销守则》的相关规定，对于反倾销案件任何有关最初或最终的裁决，也基本参照《反倾销守则》第12条的要求予以公告，即：
    “2.任何有关最初或最终的裁定，……都应予以公告。每项公告都应列明或者通过单独的报告载有调查当局认为是重大的所有有关问题和法律的十分详细的调查事实和结论。……（a）实施临时措施的公告应发表或者通过单独的报告载有关于倾销和损害最初裁决的详细解释，并应提及导致接受或拒绝的事实和法律问题。……须包括下列特定事项：（i）供应者的名称，倘若实际上不可行时，则是有关涉及到的供应国名称；（ii）产品说明，该说明对于海关来说是充分的；（iii）确定的倾销幅度以及有关确定时使用方法的理由的充分说明和根据第二条进行出口价格和正常价值比较的充分说明；（iv）根据第三条规定有关损害裁定的种种考虑；（v）导致裁定的主要理由。（b）关于一项规定要征收最终反倾销税或价格承诺的肯定裁决，在其暂停或终止调查的公告中应包括或通过单独的报告载有所有有关情况，即事实和法律问题，导致实施最终措施或接受价格承诺的理由……公告或报告尤其应包括本条第2款（a）中规定的情况，接受或拒绝出口商和进口商提出的有关争论或请求事项的理由，以及根据第6条第10款（b）项规定做出决定的依据。”
   
    可见，有关裁定的公告，尤为最终裁定公告，其对每一反倾销案件从实体到程序的详细记录，是中国反倾销实务操作的最佳反映。
    以下是中国已作出最终裁定的3起反倾销案件最终裁定的基本框架：
   
    1、新闻纸案：
    一、调查程序
    （一）公告立案
    （二）收集证据
    （三）初步裁定
    （四）进一步收集证据
    （五）实地核查
    二、事实认定
    （一）产品的相似性
    （二）倾销和倾销幅度
    1．正常价值
    2．出口价格
    3．调整与比较
    4．倾销幅度
    （三）产业损害及损害程度
    1．倾销产品的数量
    2．倾销产品的价格
    3．倾销产品对国内产业造成的影响
    三、征收反倾销税的裁定
    四、关于追溯征税
    五、关于加拿大雅比迪合并股份有限公司价格承诺要求
    六、附件
   
    2、聚酯薄膜案
    一、调查程序
    （一）公告立案
    （二）收集证据
    （三）初步裁定
    （四）进一步收集证据
    （五）实地核查
    二、被诉产品和国内相似产品
    三、倾销和倾销幅度
    （一）正常价值的计算
    （二）出口价格
    （三）比较
    （四）倾销幅度
    四、产业损害及损害程度
    （一）中华人民共和国市场的总销售量
    （二）倾销产品的数量和市场份额
    （三）倾销产品的价格
    （四）倾销产品对国内产业的影响
    （五）倾销产品出口国的生产能力、出口能力和库存
    五、倾销与损害之间的因果关系
    （一）国家经济贸易委员会调查证实，韩国项中华人民共和国大量倾销聚酯薄模是造成中国聚酯薄膜产业受到实质损害的重要原因。
    （二）国家经济贸易委员会对可能是中国聚酯薄膜产业受到损害的其他因素进行了调查，调查表明损害并非主要有（以下）其他因素造成。
    六、征收反倾销税的裁定
    七、附件
   
    3、冷轧硅钢片案
    一、调查程序
    （一）公告立案
    （二）收集证据
    （三）初步裁定
    （四）进一步收集证据
    （五）听证会
    二、事实认定
    （一）被调查产品和国内类似产品
    （二）倾销和倾销幅度
    1．正常价值
    2．出口价格
    3．调整及比较
    4．倾销幅度
    （三）产业损害及损害程度
    1．倾销产品的数量
    2．倾销产品的价格
    3．倾销产品对中国国内产业的影响
    4．倾销产品出口国的生产能力、出口能力和库存
    （四）倾销与损害之间的因果关系
    1．俄罗斯向中国低价出口冷轧硅钢片是造成中国冷轧硅钢片产业受到实质损害的原因。
    2．对其他因素的调查表明，损害并非有以下因素造成。
    3．立案和初裁后，中国国内冷轧硅钢片产业的情况已出现好转。
    三、征收反倾销税的裁定
    四、附件
   
    从以上罗列的最终裁定框架看，3起反倾销案件在操作程序上虽存在局部差异，但基本上可归纳出以下一通用框架：
    一、调查程序
    （一）公告立案
    1．判断是否存在合格的调查申诉人。
    2．判断是否具备合格的调查申请材料。
    3．若予以立案，则向有关驻华使馆递交立案公告、申请书，同时通知申诉人和已知的外国出口商/生产商。
    （二）收集证据
    1．外经贸部向有关外国政府及报名应诉的外国出口商/生产商发放反倾销调查问卷，（可能对延期递交答卷申请予以答复），并会同海关总署对答卷进行审查。可能进一步要求提供补充材料。
    2．国家经贸委会同国务院有关部门组成相关产业损害调查小组，向国内相关生产企业/进口商发放反倾销调查问卷，并请专家审查分析答卷。国家经贸委就收到的外国企业有关损害及损害原因问题答辩书及相关证据材料，进行研究。
    （三）初步裁定
    外经贸部公告初步裁定：裁定倾销/损害不存在或实施临时反倾销措施。（临时反倾销措施——通常采用由进口经营者在进口受调查国家受调查产品时提供现金保证金。）
    （四）进一步收集证据
    1．各涉案利害关系方可在初步裁定发布之日起37天之内，就初步裁定向调查当局提交书面评议并附相关证据。
    2．调查当局可能发放补充调查问卷。
    （五）听证会
    1．应涉案利害关系人申请，由外经贸部召开倾销认定部分的听证会。
    2．应涉案利害关系人申请，由国家经贸委召开损害及损害原因认定部分的听证会。
    （六）实地核查
    1．对涉案外国企业进行实地核查。
    2．对涉案国内企业进行实地核查。
    二、事实认定
    （一）被调查产品和国内类似产品相似性认定
    1．简述被诉产品及国内相似产品各自特征。
    2．若利害关系人对于产品相似性有异议，说明其异议理由。
    3．调查当局对于其最终认定说明理由。
    （二）倾销和倾销幅度认定——外经贸部会同海关总署
    1．认定正常价值，可能就不同受调查企业分别认定其正常价值。
    2．认定出口价格，可能就不同受调查企业分别认定其出口价格。
    3．对认定的正常价值及出口价格按照公平合理原则进行调整和比较。
    4．认定倾销幅度，可能就不同受调查企业分别认定倾销幅度。
    （三）产业损害及损害原因——国家经贸委会同国务院有关部门
    1．倾销产品的数量：包括倾销产品总量，或相对于国内相同或类似产品的增长量及其大量增长的可能性；确认该进口量不属于可忽略的范围。
    2．倾销产品的价格：包括倾销产品价格削减，或对国内相同或类似产品价格的影响。
    3．倾销产品对中国国内产业的影响：依一定的考虑因素予以判断是否存在实质损害、或产生实质损害威胁、或对国内建立相关产业造成实质阻碍。
    4．倾销产品出口国的生产能力、出口能力和库存：如果出口国拥有较大的生产能力和出口能力、或生产能力显然超过其国内需求、或受调查方曾因同一产品已受或正在受其他国家的反倾销调查，则皆可证明受调查方存在向中国市场倾销的可能性。
    （四）倾销与损害之间的因果关系认定
    1．确定受调查方的倾销行为足以造成国内相关产业受到实质损害。
    2．确定损害并非由其他一系列原因造成。
    3．立案调查/初步裁定对于相关产业状况的影响。如：相关产业状况因调查/初裁而有明显好转，则可能是倾销行为因调查/初裁而有所收敛，从而从另一个角度证明倾销的存在。
    三、征收反倾销税的裁定
    1．可能对不同受调查企业确定不同的反倾销税税率。
    2．确定对已交纳的现金保证金的处理办法。
    四、附则
    1．确定征收反倾销税年限。
    2．明确复审办法。
    3．确定是否追溯征收反倾销税。
   
    二、中国反倾销实务基本操作的特点
   
    通过分析中国反倾销实务的基本操作可以看到，中国反倾销实务有如下一些特点。
    1．反倾销申诉人的资格认定。
    依据《中华人民共和国反倾销反补贴条例》（以下简称“反倾销条例”），在中国拥有反倾销调查申诉人资格的包括（1）进口商品相同或类似产品的国内生产者或有关组织，（2）遇特殊情形，对外贸易经济合作部（以下简称“外经贸部”）经商国家经济贸易委员会（以下简称“国家经贸委”）可自行立案调查。然而就“有关组织”，条例本身并未加以解释。在冷轧硅钢片一案中，中国将在一定情况下的进口产品相同或类似产品的国内生产企业的控股股东确定在“有关组织”的外延之中。在冷轧硅钢片一案中，武汉钢铁（集团）公司代表中国冷轧硅钢片产业向外经贸部就原产于俄罗斯的冷轧硅钢片提出反倾销调查申请，但其本身并非冷轧硅钢片的生产者，而只是当时国内唯一一家生产冷轧硅钢片的武汉钢铁股份有限公司的控股公司。有关利害关系方对此提出异议，认为武汉钢铁（集团）公司不具有合格的反倾销申诉人资格。就此，外经贸部认定：基于武汉钢铁（集团）公司参与了该案被调查产品的生产过程，其本身又是当时国内唯一一家生产冷轧硅钢片的武汉钢铁股份有限公司的控股公司，因而其属于《反倾销条例》第11条所指的“有关组织”，从而享有反倾销案件的申诉人资格。
    依据《反倾销守则》的规定,反倾销调查应由：本协议所定义的国内产业或者代表，或在特殊情况下的有关当局发起，而并未涉及相关生产企业的股东或享有公司控制权的股东是否享有此权利。因此，中国加入WTO后是否仍能将生产商的控股股东视作合格的反倾销案件的申诉人，是值得考虑的。需要注意的是，美国、欧共体等国家或区域组织的立法，对于“申诉人”资格均有一些不同于《反倾销守则》的规定。在美国，申诉人包括：（1）美国同类产品的制造商；（2）该种工业内有代表性的注册工会或认可的工人团体；（3）同种工业的工业协会或商业协会。而欧共体则规定：任何自然人或法人，或者没有法人资格的某个组织，都能以共同体某一工业的名义，以书面形式指控出口商存在倾销行为。
   
   
    2．被调查产品和国内类似产品相似性认定。
    《反倾销条例》并未给出“同类产品”（likeproduct）的认定标准，而在实务操作中，外经贸部则将产品的物理性质、化学特征、生产工艺流程及设备、相互替代性、市场销售过程中的竞争性与最终用途等作为判断相似性的考虑因素。在冷轧硅钢片一案中，应诉公司提出应将被调查产品列入两个不同产业，即取向钢硅片产业与无取向钢硅片产业，分别予以反倾销裁定，其理由在于：（1）两类硅钢片在物理特性上存在差异，（2）用途上缺乏可替代性，（3）生产工艺不同，（4）销售渠道不同，（5）价格不同；而申请人则主张：（1）两类硅钢片在基本物理特性、技术和化学特性方面不存在重大区别，（2）两者在用途尚不存在重大差别，（3）生产工艺流程基本相同，（4）市场分销渠道基本相同，（5）虽然价格存在差异，但不能说明不属于同一类产品。笔者注意到申请人提出的理由中所使用的“不存在重大区别”、“不存在重要差别”、“基本相同”等词汇。而在外经贸部、国家经贸委的认定理由中，则使用的是“（基本物理特征、化学特征和生产工艺流程、设备方面）基本相同”，“（用途也是）相似的，不存在重大区别”、“两者部分牌号可以相互替换”、“二者在市场上有一定的竞争性”等术语。鉴于此，似乎可将中国在进行产品相似性认定时所使用的标准称作“无重大区别”标准。
    根据《反倾销守则》，“同类产品”一词被解释为“相同的产品，即与考虑的产品在各方面都相同的产品，或如果无此类产品，则为尽管并非在各方面都相同，但具有与考虑中的产品极为相似特点的另一种产品”。可见《反倾销守则》对于“同类产品”的界定显较中国标准严格：首先，认定“同类产品”的首选标准应当是“各方面都相同”，其次，在满足不存在完全相同的产品的前提下，方可选用“极为相似”标准。与《反倾销条例》类似的，美国对于“同类产品”定义为“在所有方面相似于被调查产品的产品，或者在没有此种同类产品时，在特性和用途上最类似于被调查产品的产品”，可见，美国对“同类产品”的判断亦分为2个步骤：所有方面相似为首选，若无法满足，才使用“在特性和用途上最相似标准”。欧共体倾销法则规定“同类产品是指一项产品在物质方面即所有方面相类似于被调查的产品，或者是在没有此类产品时，在特征上最接近于被调查的产品”，可见欧共体的做法与《反倾销守则》及美国的做法相似。
   
    3．认定倾销产品正常价值时，对于市场经济国家与非市场经济国家的区分。
    《反倾销条例》并未涉及是否要对市场经济国家与非市场经济国家予以区分，从而以不同的方式确定某出口国受调查产品的正常价值。冷轧硅钢片一案对于区分受调查国的经济体制有所涉及。该案中，申诉人曾提出：“俄罗斯处于从非市场经济向市场经济的转轨过程，其国内生产成本、劳动力及价格机制等没有完全市场化。俄罗斯钢铁行业为基础重工业，在俄经济动荡之中受到严重冲击，硅钢产品在俄罗斯不是一个自由、开放、不受管制的、充分完全竞争的市场。”俄罗斯应诉公司亦在答卷中分析：俄罗斯钢铁业是市场经济导向的行业，并提交了俄属于市场经济国家的相关法律。但遗憾的是，外经贸部在确定正常价值的结论中仅指出“通过我们的俄罗斯企业国内生产成本、劳动力、价格机制等问题的实地考察，认为其国内销售价格能够反映其正常价值水平”，而并未正面回答申诉人关于确定俄罗斯经济体制性质的问题，从而回避了是否要区分市场经济国家和非市场经济国家这一问题。
    需要指出的是，虽然在实务操作中，涉案关系人已意识到区分市场/非市场经济国家对于确定正常价值的重要性，并有意识的运用这一各国反倾销制度中常用的手段，但由于就该问题中国尚缺乏相关的法律法规予以指导，涉案利害关系人在运用时也存在一定技术问题。例如：冷轧硅钢便一案中申诉人鉴于俄罗斯为非市场经济国家，因而要求不能以俄国内冷轧硅钢片价格作为计算其正常价值的基础，而建议采用《反倾销条例》第4条第2款所规定的结构价格来确定其正常价值。然而，从严格意义上讲，中国《反倾销条例》第4条有关确定正常价值的3种方法都只是用于确定市场经济条件下某国受调查产品正常价值的方法。其中的“结构价值”是指：受调查产品在原产地的生产成本加上管理费、销售费、其它费用以及合理的利润。这里的“原产地国”须是处于市场经济体制之下的国家。而确定非市场经济国家受调查产品正常价值的3种方法中，“结构价格”的确定是将非市场经济国家的生产投入和生产条件作为基础，再以替代国（属于市场经济国家）同种工业对投入和生产条件的定价标准来决定价格和成本。显然，此“结构价格”非彼“结构价格”，如果申诉人要求确认俄为非市场经济国家，则对于受调查产品价值的确定则不能再依据《反倾销条例》第4条第2款所指“结构价格”的方式。然而不用此法用何法，中国有关法律未能提供进一步的依据。
   
    4．对正常价格与出口价格进行比较时，考虑的有关调整因素。
    依据《反倾销条例》第6条，对进口产品的出口价格和正常价值应当按照公平合理的方式进行比较，以确定倾销幅度。《反倾销条例》本身未确定应予调整的事项，但实务操作中，可以归纳出如下一些事项为外经贸部考虑的因素：（1）聚酯薄膜一案中：运输费用、保险费用、港口费用、库存费用、信用费用、税费、销售间接费用以及折扣或回扣等；（2）冷轧硅钢片一案中：报关费用、运输费用、仓储费用、信用费用、包装费用等。应该说，中国所考虑的调整因素还比较简单，多集中于对“销售条件”所作的调整上。
    依据《反倾销守则》，在对出口价格和正常价值进行公平比较时，根据每一案件的具体情况，对影响价格比较的不同因素作适当的补偿时，应予考虑的因素包括：销售条件、税收差异、贸易水平高低、数量和物理性能的不同等。美国在进行比较调整时，考虑的调整事项最为复杂，它分别对正常价值、出口价格予以调整。调整正常价值时，考虑因素包括：（1）对销售条件不同的调整：仓储费、信贷、运费、包装费、回扣、质量保证、说明书费、广告费、服务费、佣金等，（2）对销售数量不同的调整，（3）对产品差别的调整，（4）对贸易环节的调整。调整出口产品价格时，又分购买价格和出口商价格，各有其需要考虑的调整因素，包括进口关税等。欧共体条例则要求调整正常价值和出口价格时应考虑：（1）运输、保险、搬运、装载和附属成本，（2）包装，（3）信贷，（4）担保、抵押、技术协助和服务，（5）其他销售费用；对于正常价值还要多考虑物理特性与进口费用及间接税；此外还有产品差别调整及一些不重要的调整。
   
    5.外经贸部/国家经贸委在做出某些认定结论时所依据的标准。
    对于确定倾销对国内产业造成的损害所需审查的事项，以及如何确定倾销与损害之间的因果关系，《反倾销条例》皆未给出详细的说明，但在实务操作中，就此已形成了一些基本标准。
    A．就认定倾销产品对中国国内产业的影响，国家经贸委使用了以下衡量标准：
    a．对中国国内类似产品的产量或生产增长的影响
    b．对中国国内类似产品的销售量和销售收入或利润率的影响
    c．对中国国内产品价格的影响
    d．对中国国内产品库存的影响
    e．对中国国内相关产业的就业率、开工率、盈利水平的影响
    f．对中国国内产业类似产品的市场份额的影响
    B．就认定倾销与损害之间的因果关系，国家经贸委使用的标准如下：
    a．从正面肯定，受调查企业倾销受调查产品是造成国内相关企业损害的原因：受调查产品与国内类似产品质量相当、竞争程度高；受调查产品进口量不可忽略、其价格不断削减等。
    b．从反面认定，损害不可能是由其他因素造成，这些因素包括：国内市场需求的变化、消费模式的变化、生产经营、国内外正常竞争、其他国家的进口产品、不可抗力因素。
    c．立案调查/初步裁定对于相关产业状况的影响。
   
    三、中国反倾销实务的不足之处
   
    对于中国反倾销制度的不足之处，众多学者都有过论述，但大部分学者都是从立法的角度探讨这一问题。这里笔者想从实务的角度来探讨一下。
    1．实务操作中的透明度尚待提高。
    透明度原则是GATT与WTO的重要原则之一，它要求其成员方将法律、规章、政策、决定和裁决规定等予以迅速的公布，以使各国政府及贸易商对它们熟悉。我国《反倾销条例》也要求对各案的立案、裁定予以公告，并为当事人提供陈述意见的机会，允许申请人和利害关系人查阅案件等，但相对于《反倾销守则》对于透明度的要求仍有一定距离。例如，依据《反倾销条例》，反倾销调查机构包括外经贸部、国家经贸委、海关总署、国务院关税税则委员会、国务院有关部门等，但在新闻纸案、冷轧硅钢片案、聚酯薄膜案的调查裁定中都无法了解海关总署、国务院关税税则委员会的具体工作内容及程序，更无从找出国务院有关部门究竟为何部门。
   
    2．《反倾销条例》未给调查程序设置一全面、确切的时间表。
    我国《反倾销条例》仅对反倾销调查期限（第15条）、采取临时反倾销措施的期限（第24条）、追溯征税期限（第32条）、执行反倾销税和价格承诺的期限（第33条）、复审裁定做出期限（第33条）、退税决定做出期限（第34条）予以了规定。此外，通过3份最终裁定公告还确定了：（1）初裁之后，各涉案利害关系方可就初步裁定向有关调查当局提出书面评议及相关证据的期限（初步裁定公告之日期37天内），（2）最终裁定反倾销税后，有关利害关系方就超出裁定税率多缴的现金保证金部分，向征收地海关申请退还的期限（最终裁定公告之日起6个月内）。然而除此之外，对于《反倾销守则》所要求的出口商或外国生产者答复调查问卷的期限（第6-（1）（a）条）、可以采取临时措施的最早起始时间（第7（3）条）、任何退款的期限（第9-（3）（a）条）、可对于临时措施适用前进入本国消费领域的产品征收最终反倾销税的有效时间（第10-（6）条）等均未予以明确。这种对各类期限缺乏细节性的安排，将不利于实践工作顺利、高效的完成。
   
    3．实务中，未考虑设置反规避措施。
    固然，《反倾销条例》对于反规避措施规定的过于笼统使其缺乏可操作性，是实践工作中未涉及反规避措施的原因之一，但从各国对于反规避措施运用的日益熟练、及中国作为一主要的直接投资吸纳国而言，在实践中不主动完善立法上的不足，积极尝试设置、使用反规避措施，将可能使我国已做出的反倾销裁定无法起到预期的效果，从而仍无法解除受调查产品及相关产品对国内产业、企业的损害或威胁。鉴于3份最终裁定对反规避措施皆有遗漏，不能不承认这是中国反倾销实务中的重大缺陷之一。
    此外，本文第二部分谈及的中国反倾销实务的特点，客观地说，其中某些特点也正反映出中国反倾销实务的不足之处。
   
    当然，面对着中国反倾销实践中的种种不足，我们应当认识到，这毕竟是由于中国的反倾销实务才刚刚起步，经验尚浅，不足之处难以避免。笔者相信，随着中国即将加入WTO，中国的反倾销制度必将日趋完善，并以最大力度维护本国产业、企业的正当利益。
    【写作年份】2002【学科类别】国际法->国际经济法