对补贴要履行的三项义务——《中国入世议定书》第10条解读

　　赵维田
   
    《中国入世议定书》第10条“补贴”规定，中国入世后在享有诸多条约权利的同时，也突出强调了中国必须履行的三项法律义务。该条规定：
    1、中国要将其境内给予或保持的，按专项产品编排的，属于〈补贴与反补贴协定〉(“SCM协定”)第一条含义上的任何补贴，包括SCM协定第3条界定的补贴，通知WTO。所提供的信息尽可能具体，并遵循SCM协定第25条提到的对补贴作问卷调查的要求。
    2、为适用SCM协定第1条第2款和第2条的目的，给予国有企业的补贴，举凡国有企业是该补贴的主要获得者，或者国有企业得补贴的数量大到不相称时，应视为专给的。
    3、自加入时起，中国应取消属SCM协定第3条范围的补贴项目。”
    对我国来说，这三项义务都是相当严厉而沉重的。为了更好的理解它们，有必要先对WTO的补贴反补贴规则的全局梗概，作点评介。
    一、精心打造的成套规则
    补贴是各种社会都存在的经济概念。应当怎样评价它的功过是非？经济学家们历来争议纷纭，莫衷一是。补贴中还有些纯粹是，或夹杂着社会救济，文化教育或国民福利的动机与效果，都具有高尚的人道目的。在很难找到如何分类和区分标准时，对补贴现象人们面对的常常是一片扑朔迷离的景象。因此有些经济学家干脆主张：对补贴“根本无法作出规范，从原则上说，保持一种补贴自由的规则，要简单些。”①
    对于法学家来说，为之制定一套规则就更难了。在GATT之前，唯有美国在它的1930年关税法里含有一节反补贴法，其法理根据很简单：补贴是一种“不公平贸易行为”，“当外国政府为支持钢铁出口而给厂家以‘不公平’好处时”用反补贴税来“抗议”，又有什么不对？其非理智心理状态和当年制定反倾销法时一样。②
    1946—47年拟定哈瓦那宪章和GATT时，是把政府补贴作为阻塞国际贸易通道的五个障碍（barriers,或称作“壁垒”）之一，另四个障碍是关税，海关手续，数量限制与statetrading（国家垄断贸易）。由于未分理清楚一片混沌的补贴现象，结果写在GATT第6条和第16条的规定，十分模糊，根本无法实际适用。例如说，“反补贴税是为了抵消任何商品在生产、制造或出口时直接间接给予的任何补助或补贴而征收的一种特别税。”（GATT第6条第3款）这不是不分青红皂白，一棍子将所有补贴统统打死么。难怪连世界最著名的GATT/WTO专家杰克森教授（John．H．Jackson）也无法理解，愤而在他的名著《世界贸易体制》里，专门用第11章写了“国际贸易中令人困惑的补贴”（该章标题）。以下是其中一段话：③
    “在国际贸易中使用补贴，并允许对之作出反应的经济政策……争论甚多，争论特别集中在：进口国是否要用反补贴税对待受补贴的进口产品?大量经济学论文认为，做这种反应是不明智的。其基本论点是，一国若愿对出口产品作补贴，进口国（起码该国消费者）应该对送来的这份礼物表示感谢，发一封感谢照会才是。这些补贴会校正而不是扭曲资源的有效配置。”
    因此，在对补贴缺乏统一认识的条件下，GATT的规定实际上根本无法运转。其间，除只有美国一家凭借其“祖父权利”④，依其国内反补贴法采取过措施外，GATT规则实际被冻结。直到东京回合，争论的波澜又起，才拟定了一个“反补贴守则”。⑤这个文件参加签约者不过40个国家，且漏洞或缺项不少，例如对什么叫补贴，连个定义都定不出来。
    再接再厉，乌拉圭回合才冲破迷雾，终成正果——产生了SCM协定这个乌拉圭回合多边贸易协议中篇幅最长（英文本共45页），规则相当复杂的文件。其轮廓是：第一、定义清晰：严格从推进贸易自由化、防止对国际贸易的扭曲的意义上，量体裁衣，精心地打造出适合于WTO法律框架的补贴定义。第二，严格以法律标准对补贴作出分类，并区别对待，即按指挥交通的三色灯，把补贴分为，红色的“禁止性补贴”（SCM协定第二部分，尤其第3条），黄色的“可诉补贴”（第三部分）和绿色放行的“不可诉补贴”（第四部分）。第三，进而制定了25个条款，详细规定“反补贴措施”（第五部分）。第四，另加七个处理技术细节的“附件”。
    要解读清楚入世协定书第10条规定的三项义务，必须将这些义务置于SCM协定整体和有关具体条款的兰图背景上，才能准确定位，把握其要旨。
    二、中国有哪些第一条定义的补贴
    入世协定第10条第1款说，中国要将其国内存在的“SCM协定第1条定义的任何补贴…通知WTO”，“所提供的信息尽可能具体，并遵循SCM协定第25条提到的对补贴作问卷调查的要求。”这属于履行WTO多边贸易体制中透明原则的一项程序性义务。
    要履行好这项义务，首先就要搞清楚：什么是第1条定义上的补贴：其次还要满足SCM协定第25条对“通知”的规定，尤其该条第3款规定的问卷调查的五项内容。
    1、第1条的规定
    SCM协定第1条的标题就叫“补贴的定义”。
    “1.1本协定中，若有下列情况就视为存在补贴：
    （a）（1）一个成员方境内的政府或公共机构（本协定称作“政府”）提供的财政资助，凡属：
    ①涉及资金直接转移(如赠款、贷款、投股)，潜在的资金或债务直接转移(如贷款担保)等政府做法；
    ②放弃或未征收在其他情况下应予征收的政府税收(如税收抵免等财政鼓励)；
    ③政府提供非基础设施的货物或服务，或者购买货物：
    ④政府支付给(pagments)某个筹资机构，或者委托或指令某个私人机构，来行使上述①至③所说的一种或多种通常属政府的职能，而此种做法与政府通常做法并无差别；
    或者
    （a）（2）有GATTl994第16条意义上的任何形式的收入或价格支持
    以及
    （b）而因此给予了利益(abend6tisthere-byconferred)
    1.2第1款所定义的补贴，只有按第2条规定有专给性时，该补贴才受第二部分和第三、五部分的约束。
    不难看出，这个定义采取了先宽撒网，再筛选这两道工序的表述方法。说它先撒网，指第1.1（a）（1）的①②③④项把进入定义视野的候选对象列得很宽，几乎涵盖了政府及具有某种政府职能的公共机关团体的所有与常识意义上补贴沾边的所有政府行为，明的暗的乃至转弯抹角的财政资助或投资，税收债务减免，价格控制…还应补充一点，1998年加拿大奶品案的专家组与上诉机关，把条文中用的“支付(payments)”一词解释为不限于金钱支付，还包含“实物支付”(payments-in-kind)和服务支付，使进入该④项范围的东西更宽。若按这①—④项规定，完全可解释为包括了政府对公用基础设施的投资，诸如修桥铺路，基础电讯乃至救火灾的消防队：还包括基础教育的投资，诸如兴办公立大、中、小学，各类文化与技术培训班，乃至医疗机构和科研部门…因为没有它们，生产厂家与各种公司企业都要自己专门为此花钱支付。
    然而，该条又转而立了两道标准来筛选，排除各种不符合法定标准的。这两道标准，我形象地称之为“筛子”是：第1.1（b）项的“获得利益”（abenefitistherebyconferred）和第1.2款提到的专给（专向）性（specificity）。
    2、获得“利益”（benefit）
    什么叫“获得利益”。WTO有几个案例按照1969年维也纳条约法公约第31条关
    于解释条约，取文字的“正常含义”为上的习惯国际法规则，从牛津字典中对这个“benefit”的含义来找答案。在该权威英语字典里，benefit第一义就含有advantage（好处，优势），第二义含有favour（优惠）等意思。据这个意思在诠释SCM协定第1条第1（b）项里由此给予了利益时，这些案例的专家组都认为，只有政府的财政或其他方式的资助，使接收者（受补贴的对象）获得优惠条件或优势地位时，才算获得了“利益”。这些解释都指出：衡量“利益”的标准应该是市场，“利益”正是指的接收者在市场竞争中获得的优势地位和优惠条件。这很容易使我们联想到GATT第1条第1款表述最惠国待遇时的用词，恰恰也是advantage，favourprivilege,immunity等来表达最“优惠”的内容。
    在“加拿大民航机出口案”⑦中，专家组还指出：可参照SCM协定第14条“按接受这种所获利益来计算补贴数额”中的规则来理解“利益”。并指出：该条也是按商业性市场标准来衡量所占的竞争优势的。例如：
    该条(a)项说：“不得把政府投入的股本金看作给予利益(benefit)，除非认定其投资结果不同于该成员境内私人投资者的惯常投资做法。”
    (b)项则说得更清晰：“不得把政府贷款看作给予利益，除非接受贷款的商家偿还该
    政府贷款的金额，不同于该商家若真的从市场上获得可比商业贷款所偿还的金额。在此情况下，该利益(benefit)是这两种金额之差额。”
    总之，“利益”作为第1条第1(b)款的这道筛子的标准，只能从市场竞争的商业角度，才能解说清楚。由于WTO贸易体制是在市场经济为基础上拟定的，有不少条款有关“利益”的规定都应从市场竞争中找到答案。例如在GATTl994第23条规定的“不违法之诉”中，对虽然不违犯GATT规则的某些做法，只要抵消或损伤了另一成员“合理预期的利益”，该另一成员仍可据此提出诉讼。一般说，这里的“合理预期”的利益指的是各成员方从关税减让中获得的在市场竞争中的优势（或称作“较好的竞争机会”）。这里“合理预期”的benefit和SCM协定第1条第1(b)款中的“利益”，也是相通的或含义相同的。
    3、专给性(specificity)
    SCM协定第1条对补贴定义设置的第二道筛子，是该协定第2条专门作了详细规定的“专给性”。第1条第2款说：“第(1)款所定义的补贴，只有按第2条规定具有专给性时，该补贴才受第二部分第三部分第五部分的约束。”这里涉及两个问题：什么叫专给性?具有专给性后的补贴为什么只受该协定第二、三、五部分的约束，而不提第四部分呢?从常识意义上说，如前述，补贴是个很宽的概念，它包括了政府为本国经济发展对各行业都需要的基础设施的投资，例如修桥铺路，基础电信，乃至防火防灾，培养人才的大中小学及成人培训的教育系统…都在不同程度上具有减少企业的生产成本，减少保险及人才培养等费用的功用，而若政府不予资助，这些费用都要“内化”入企业账本的。怎样将这一大类供一般企业普遍受用的补贴排除于WTO体制法律框架之外?专给某个某群企业或某个行业的标准乃由此产生。
    对专给性的合理性，杰克森教授曾有过具有权威性的解说：“从经济观点上说，补贴若是普遍给于整个社会方方面面和社会各生产部门的，就不具有扭曲作用了。这个论点若用得谨慎些，也可改作：在此情况下扭曲作用很小。再者在这个浮动汇率的世界里，只要汇率调整适度，则普遍受用的补贴在国际上的扭曲作用在正常情况下是很小的。”
    当然，法定的专给性标准，SCM协定第2条有专门规定，我们下节再谈。
    4、允许的补贴
    为前述，第1条第2款把SCM协定第四部分“不可诉的补贴”给“半排除”了。为什么或称作“半排除”?一方面该款明文未将第四部分列入补贴要受其约束之列；另一方面，“不可诉补贴”本身又是SCM协定整体规则组成部分。
    让我们看看第四部分规定了哪些补贴是“不可起诉”的呢?SCM协定第8条规定说：
    “8.1下列补贴被视为不可诉的：
    (a)没有第2条意义上专给性的补贴。
    (b)虽有第2条意义上专给性，但符合下面第2款(a)项，(b)项和(c)项的所有条件。”该条第2款则专门分(a)、(b)、(c)三项分别为科研、地区扶贫与环保的补贴规定了详细的条件。限于篇幅不再详述。
    5、第25条的规定
    SCM协定第七部分“通知与监督”的第25条“通知”共有12款。其中第2款说：“各成员应将其境内给予或保持的，第1条第1款定义的，具有第2条意义上专给性的任何补贴，作出通知。”很明显，入世议定书第10条第1款的通知即源于此条此款。
    第25条第3款接着规定：“通知内容应尽量具体，以使其他成员方能评估其贸易影响并通晓所通知的补贴项目运作状况。在不伤害问卷调查的内容和形式的条件下，各成员方应保证其通知包含下列信息：
    （Ⅰ）补贴的形式(指捐赠、贷款、减税等)；
    （Ⅱ）单位补贴量…
    （Ⅲ）政策目标和／或补贴目的；
    （Ⅳ）补贴期限和／或所附其他任何时限：
    （Ⅴ）可据以估算补贴的贸易影响的统计资料。”
    总之入世议定书第10条第1款要求中国将“SCM协定第1条定义上的任何补贴…通知WTO”的义务，是一项十分繁重而复杂的任务。从某种意义上说，可以说是中国必须按SCM协定的规定或标准，对计划经济体制下相当普通存在的各式各样补贴，作一次全面的清查与清理，并分别作出取消、修改或保留。这点我们可以从工作组对入世议定书附件5A“按（SCM协定）第25条作出的通知”（长达25页）和5B“〈需逐步取消的补贴〉(4页)不大满意的情绪中明显察觉到。《工作组报告》第173段中说：“一些工作组成员虽然理解收集资料中的困难，但仍对议定书附件5A和5B（最后修改是2000年5月31日）中所提供的补贴通知的全面性表示关注…某些种类的补贴并未出现在附件5A和5B中。这些工作组成员首先验证说，通过银行系统尤其国有银行以政策性贷款的形式，不需偿付本金与利息就自动滚入，冲销贷款以及有选择地采用低于市场的利息率等。一些成员还提到未作报告的税收补贴、投资补贴以及地方各级政府的补贴…”看起来，这笔糊涂账要算清楚并不容易。
    三、给国有企业补贴的专给性问题
    议定书第10条第2款说：“为适用SCM协定第1条第2款的目的，给予国有企业(State-owenedenterprises)的补贴，举凡国有企业是该补贴的主要（Predominant，居支配地位的）获得者，或者国有企业得到该补贴的数量大得不相称(disproportionately)时，应视为专给的。”
    对照一下SCM协定第2条条文，便会发现，这款对给予中国国有企业的补贴是否具有专给性设定的两个条件：主要获得者：或者所得补贴量大得不相称，是抄自SCM协定专门规定专给性的第2条第1款(c)项的。按该第2条第1款(a)项规定，明确地只给“某些企业”者是专给的；(b)项规定若规定了中性的获得补贴资格或条件，只要符合条件就可获得者，则没有专给性。而(c)项要处理的问题是，在法律上说虽属不具专给性，而在事实上却有专给性的几类情况：
    “(c)因适用(a)与(b)项规定的原则，外貌上看虽没有专给性，但若有理由认为：该补贴事实上可能是专给的，则要考虑其他因素。这类因素是：补贴计划将使用限制在某些企业中一定数目，由某些企业主要使用，给予某些企业补贴的数目大得不相称，给予机关在决定给予补贴时以任意方式作出决定，在适用本项上还应注意到给予机关职权范围内经济活动的多样性的程度和实施补贴计划期限的长度。”
    不难看出，入世议定书第10条第2款只不过是把SCM协定第2条第1(c)款判断是否“事实上具有专给性”的两项要考虑的因素，直接地适用到我国对国企业的补贴上。如何理解或解释这里的“国有企业是该补贴的主要获得者，或者国有企业得到补贴的数量在大得不相称”等措辞的具体法律含义?目前尚未看到任何这方面的文献或判例资料，要留待今后实际操作适用时作出回答。
    四、在反补贴方面中国未能享有给发展中国家的待遇
    议定书第10条第3款规定：“自加入时起，中国应取消属SCM协定第3条范围的补贴项目。”在看似平淡的这句话中却藏有玄机：把中国作为发展中国家本应享有的不适用第3条的权利，反转过来更改为要履行消除禁止性补贴的义务。
    1、禁止性补贴不适用于发展中国家。
    在WTO体制的各项多边协议中，一般都含有对发展中国家的差别和更优惠待遇的条款，而SCM协定的第27条“发展中国家的特殊和差别待遇”，则是各多边协议中，给的优惠幅度最大，又破例地点出20个发展中国家名字，而显得十分突出。为什么会出现这个情况?该第27条第1款就回答了其中的一个原因：“各成员方认识到，在发展中国家成员方的经济发展中，补贴可起重要作用。”这是乌拉圭回合谈判时达成的一项共识，也是经过国际经济学界从经济上作出的科学论断。第1条含义上的补贴不论在其他国家有多少负面作用，但对发展中国家的积极作用是很大的，尤其在提高本国产品在国际市场上的竞争力方面。基于这个理由，SCM协定中最重要的禁止补贴条款不适用于发展中国家。
    让我们先看看SCM协议第3条对禁止性补贴的规定，该条第1款说：“除{农业协定}另有规定外，第1条含义的下列补贴，应予禁止：
    (a)在法律上或事实上视出口实绩为唯一条件或几个条件之一的补贴，包括附件l所列举补贴：
    (b)视使用本国货优于进口货为唯一条件或几个条件之一的补贴。”
    但是第27条第2款说：
    “对上述(a)项的禁止，不适用于“附件7所提到的发展中国家成员方。期望：他们作贡献或谈判减让的能力或者在]总协定规定与程序下作出协调一致行动的能力，会随着他们的经济逐步发展和贸易地位的改善，而得到增强，因此他们期待着，在总协定权利与义务的框架里作出更充分的参与”美国等发达国家把这段话称作“毕业条款”，意思是说：发展中国家经过一定阶段的经济发展，就“毕业”了，不再算作发展中国家了。
    《工作组报告》第8、9两段，正是在这种思路下写成的。“中国代表团表示，中国的经济发展虽取得了重大成就，但仍属发展中国家，因此应该有权享有((WTO协定)所规定的给予发展中国家的所有特殊的与特惠的待遇。
    工作组有些成员表示，鉴于中国经济的规模巨大，增长很快和过渡性质，在确定中国援引发展中国家成员方可使用《WTO协定》中的过渡期和其他特殊规定的需要方面，应采取务实态度。对每个协定与中国的情况应予以仔细考虑并作出特殊处理。这方面要强调的是，这种务实态度，在少数领域，要符合《中国议定书》和《工作组报告》相关规定所反映的中国加入的特定情况。”
    这就是说，对中国作为发展中国家问题，既没有说是，也没有说非，而采取就事论事的态度。在WTO补贴与反补贴规则方面，就未按SCM协定第27条对待；而严厉要求中国从入世时起取消一切SCM协定第3条的禁止性补贴，正是这种态度的典型表现。当然，在入世协定书其他条款中也有类似做法，在解读那些条款时我们再作讨论。
    总之，在补贴与反补贴规则中，中国面对的形势是相当严峻的。
   
    【注释】
　　（1）B.m.HoeckmanandM.MKostecki:ThePoliticalEconomyoftheWorldTradingSystem(1995)P100
（2）参见赵维田：《世贸组织（WTO）的法律制度》，2000年第279页。
（3）参见赵维田中译本，第251页。
（4）又称“祖父条款”。参见注（2）赵书第12—13页。
（5）该文件的正式名称叫“解释与适用第6，16，23条的协议。”
（6）WT/DS103/AB/R．1999。
（7）WT/DS70/AB/R1999．【写作年份】2002【学科类别】国际法->国际经济法