论 劳 动 教 养 的 适 用 范 围

　　劳动教养是对实施了违法行为但不够刑事处罚的人，实行强制性教育改造的行政措施，是处理人民内部矛盾的一种方法。
    劳动教养这一强制教育改造的行政措施是1956年1月由中央决定创设的。它在当时对于对那些不够逮捕判刑而政治上又不适于继续留用，放到社会上又会增加失业的反革命分子和其他坏分子处理起到了积极作用。随着形势的发展，劳动教养这种措施也发生了变化。劳动教养的适用对象由原来以反革命分子和其他坏分子为主转变为现在的主要适用于有违法行为但不构成犯罪，给予治安处罚又达不到教育目的的人。经过三十多年的实践证明，劳动教养这一强制性教育改造措施，对于维护社会治安秩序，保护广大公民的合法权益，改造违法人员，促进社会主义建设都起到了积极作用。
    《国务院关于劳动教养的补充规定》第一项规定:“省、自治区、直辖市和大中城市人民政府成立劳动教养委员会，由民政、公安，劳改部门的负责人组成，领导和管理劳动教养的工作。”在实践中，劳动教养委员会一般都是授权委托同级公安机关实际审批劳动教养，即对于需要实行劳动教养的，由县(市)公安机关向劳动教养委员会申报，由受委托的公安机关(一般定申报机关的上一级机关)以劳动教养委员会的名义进行审批。因此，在具体实施劳动教养这一强制性行政措施的过程中，公安机关起着举足轻重的作用。劳动教养适用得正确与否，也就从一个侧面反映了公安机关办案质量的高低。
    由于劳动教养是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的一项行政措施，而我国《行政诉讼法》第十一条规定:“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼:……；(二)对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；……”1991年5月29日最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的意见(试行)第2条第一款规定：“根据行政诉讼法第十一条规定的受案范围，公民对劳动教养管理委员会作出的劳动教养的决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。”因此，行政诉讼法的实施，就对被授权的公安机关适用劳动教养提出了更高的要求，对促使公安机关更加严格地依法实施劳动教养这一行政强制措施，必将起到积极的作用。
    劳动教养这一行政强制措施，对于现实地改造违法人员，稳定社会秩序，起到了积极作用。但是，公安机关在具体实施劳动教养这一行政强制措施的过程中，也存在着一定问题。当前最为突出的问题是对劳动教养适用范围究竟有多大，各地认识不一，具体做法上也各不相同，以致在实践中大量存在着对不适用劳动教养的人适用了劳动教养的现象。当然，其原因是多方面的，有认识上的偏差，也有立法技术上的原因。本文试就这一问题作一点探讨。
    国务院1982年1月21日转发的公安部《劳动教养试行办法》，是当前适用劳动教养措施的主要依据。该《办法》第九条明确规定:“劳动教养收容家居大中城市需要劳动教养的人。对家居农村而流窜到城市。
    铁路沿线和大型厂矿作案，符合劳动教养条件的人。也可以收容劳动教养。”第十条规定“对下列几种人收容劳动教养，(一)罪行轻微，不够刑事处分的反革命分子、反党反社会主义分子;(二)结伙杀人、抢
    劫、强奸、放火等犯罪团伙中，不够刑事处分的;(三)有流氓、卖淫、盗窃、诈骗等违法犯罪行为，屡教不改，不够刑事处分的；(四)聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等扰乱社会治安，不够刑事处分的;(五)有工作岗位，长期拒绝劳动，破坏劳动纪律，而又不断无理取闹，扰乱生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和生活秩序，妨碍公务，不听劝告和制止的;(六)教唆他人违法犯罪，不够刑事处分的。
    对于《劳动教养试行办法》第九条和第十条，笔者的理解是，第九条规定了劳动教养的适用范围，而第十条规定了劳动教养的适用条件和适用对象。因此，劳动教养的适用范围应当理解为:
    (一)劳动教养适用于家居大中城市的人。因此，对家居小城市和农村的人，除了法律、法规另有规定外，不能适用劳动教养;
    (二)对家居农村但流窜到城市、铁路沿线和大型厂矿作案，又符合劳动教养条件的人，也可以适用劳动教养。因此，对符合《劳动教养试行办法》第十条规定情形之一但家居农村的人适用劳动教养的，必须是违法者流窜到城市(不论是大城市、中等城市还是小城市)，铁路沿线或者大型厂矿(只能是大型厂矿，而不能是中型或小型厂矿)作案时，才能适用;
    (三)对家居小城市的人，即使符合《劳动教养试行办法》第十条规定的情形，也不能适用劳动教养；
    (四)对家居农村又在农村作案的人，也不能适用劳动教养。
    因此，如果某人的行为虽然符合《劳动教养试行办法》第十条规定的情形之一，但不符合《劳动教养试行办法》第九条的规定，即虽然具备了适用的条件，但超出了适用范围的，则不能对其适用劳动教养。归结一句话，就是在具体适用劳动教养时，应当将《劳动教养试行办法》第九条和第十条的规定结合起来审查，只有同时符合第九条和第十条的规定的才能适用，而当不符合其中任何一条的规定时，都不能适用;但在当前的司法实践中，不少地方的公安机关却忽视《劳动教养试行办法》第九条关于劳动教养适用范围的规定，片面认为某人的行为只要具备《劳动教养试行办法》第十条规定的条件之一，就可以对其适用劳动教养措施。因而在实际做法上就是把劳动教养这一行政强制措施大量适用于虽然具有《劳动教养试行办法》第十条规定的行为之一，但不属于第九条规定的劳动教养适用范围之内的人，即对家居农村又在农村作案的和家居小城市的人适用了劳动教养。这就大大扩大了劳动教养的适用范围，超越了第九条的规定，人为地割裂了《劳动教养试行办法》第九条和第十条规定的内在联系，违背了实施劳动教养措施的立法精神。
    的确，在当前的农村和小城市，有不少违法人员，多次进行违法活动，屡教不改，不予以惩罚，则不利于社会治安秩序的稳定。但这些违法人员的行为尚未构成犯罪，仅给予治安处罚又达不到教育目的。若能给予劳动教养，对其进行强制性教育改造，是能够起到较好效果的。但是，现行的有关法规尚未规定劳动教养的适用范围可以及于这一部分人，则在法规作出新的规定之前，我们都只能严格依照现行法规规定的适用范围来适用。对超出该适用范围的坚决不予适用。否则就是法规适用错误。这不仅会严重侵犯公民人身自由权利，影响公安机关的执法水平，降低公安机关的威信，而且在行政诉讼中必败无疑。因而应引起公安机关的高度重视。有这样一起不服劳动教养的行政诉讼案。原告李某是某县某乡人，曾因打架斗殴、寻衅滋事，多次受到县公安局的行政拘留处罚。一九九一年五月二日，李某在乡烟草收购站因烟草等级问题与站内工作人员发生争执，并引起互殴。县公安局以李某多次寻衅滋事，屡教不改为由，呈请地区劳动教养委员会对李
    某适用劳动教养。地区劳动教养委员会经调查核实后，决定对李某适用劳动教养二年。李某不服，向地区劳动教养委员会申请复议，地区劳动教养委员会经复议后，改为对李某适用劳动教养一年。李某仍不服，遂依法向县法院起诉。县法院行政审判庭依法组成合议庭，经审理认为地区劳动教养委员会的决定违反了《劳动教养试行办法》第九条的规定，超出了劳动教养的适用范围，是片面适用法规，属于法规适用错误。遂依法判决撤销地区劳动教养委员会的决定。此案实际上似公安机关的败诉告终。县法院的判决是正确的。因为李某家居农村并且作案于农村，不属于劳动教养的适用范围，因而对其适用劳动教养就是错误的。所以，公安机关在适用劳动教养措施时，首先必须严格把握劳动教养的适用范围，决不能任意扩大之。
    当然，在司法实践中出现非法扩大劳动教养适用范围的现象，除了执法部门对法规规定理解上的偏差外，立法技术上的缺陷也是一个重要原因。主要体现在：
    首先，《劳动教养试行办法》第九条关于劳动教养适用范围的规定太过原则，不够明确、具体，以致执法部门难以适用。具体说，该条规定:“劳动教养收容家居大中城市需要劳动教养的人。对家居农村而流窜到城市、铁路沿线和大型厂矿作案，符合劳动教养条件的人，也可以收容劳动教养。”在这里，“城市”的标准是什么，如何界定城市的大、中、小;一般的小县城是属于小城市还是属王小城镇，“大型厂矿”的标准又是什么，如何界定之等筹。这些问题有关法规、规章没有作出明确的规定，给执法工作带来很大的障碍。以福州市为例，不管以什么标准来划分，福州市应该说至少属于中等城市，则其可以设劳动教养委员会，这是毫无疑义的。但福州市包括了五区八县，则作为中等城市的福州市，除了包括五区，是否还应包括八县?换句话说，适用劳动教养时，除了可以收容五区内(其中郊区居民大多是农村户，应区别适用)符合劳动教养条件的人以外，是否还可以收容八县县城内符合劳动教养条件的人?八县县城是否属于小城市?对于这些问题，有关法规或规章应当作出明确具体的规定，以使执法部门真正有法可依。
    另一方面，前文已述，劳动教养措施对于现实地改造违法人员，稳定社会秩序，起到了积极作用。因此，实际部门强烈呼吁要求扩大劳动教养的适用范围。为此，1983年全国政法工作会议作出决定:“为了适应当前斗争形势的需要，铁路沿线、交通要道的城镇吃商品粮食的人以及市郊区吃商品粮的菜农，需要劳动教养的可以劳动教养。”这一决定的确扩大了劳动教养的适用范围，受到执法部门的欢迎，但是，值得引起注意的是，全国政法工作会议的这一决定既非法律，又不是法规，也不属于规章。而我国《行政诉讼法》第五十二条规定，“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。”第五十三条又规定，"人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定命令辙定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。因此，人民法院审理公民不服劳动教养决定而提起的行政诉讼案件的审判依据是依据有关法律、法规并参照规章、全国政法工作会议的决定不在“依据”和“参照”之列。则劳动教养委员会以这一决定为依据作出的劳动教养决定就是违法的，没有法律根据的，而在行政诉讼中必败无疑。因此，全国政法工作会议的这一决定在依照法定程序转化为法规或规章之前，还不能成为适用劳动教养的法律依据，即劳动教养的适用范围仍然只能遵照《劳动教养试行办法》第九条的规定执行。
    另外，十九九一年九月四日第七届全国人民代表大会常务委员会第21次会议通过的《全国人大常委会关于严禁卖淫嫖娼的决定》第四条第3款规定:“因卖淫、嫖娼被公安机关处理后又卖淫、嫖娼的，实行劳动教养，并由公安机关处五千元以下罚款”。这一规定表明：对因卖淫、嫖娼被公安机关处理后又卖淫、嫖娼者实行劳动教养时，不受《劳动教养试行办法》第九条关于劳动教养适用范围规定的限制。除此之外，其余适用劳动教养的，仍应遵循《劳动教养试行办法》第九条的规定。
   
   
   
   
    【出处】
　　福建法学1992年第4期【写作年份】1992【学科类别】行政法