论公民游行示威权利的行使与限制

　　
    党的十三大报告指出：“必须抓紧制定新闻出版、结社、集会、游行等法律，建立人民申诉制度，使宪法制定的公民权利和自由得到保障，同时依法制止滥用权利和自由的行为”。为贯彻十三大精神，本文拟就《中华人民共和国公民游行示威法》的基本问题作一些粗浅的探讨。
    （一）新宪法颁布以来，公民行使游行示威权利时所暴露出来的问题。
    五年多来，宪法规定的公民的游行示威自由在实践中处于半自由状态。或者说是既自由又不自由。所谓“既自由”，表现在各级政府对公民行使游行示威自由的权利是保护的，在处理某些“闹事”性的游行示威时除对个别利用群众游行示威趁机捣扰（如搞打砸抢）者之外，对游行示威的组织者和参加者基本采取不抓不关的政策。
    所谓“又不自由”，主要标志是没有用法律将游行示威自由具体化，公民要行使该项自由时无法可依。一些同志又因为游行示威难免或多或少地影响工作秩序和生活秩序，总是不分青红皂白地把所有的游行示威都指责为“闹事”。
    由于无法可依，在实践中也出现过对一些游行示威处理失当的情况。如据《中国法制报》披露有一个县的一批农民到县政府门前静坐示威，要求解决因县里修水库而给他们生活上带来的严重困难。县委、县政府调动公安干警强行将群众驱散，造成了很不良的影响。（参见《中国法制报》1985年10月23日。《向领导干部进一言》）
    1986年12月26日，北京市人民代表大会常务委员会通过并公布施行的《北京市游行示威的暂行规定》，是第一个将中华人民共和国宪法中公民游行示威自由具体化的地方性法规，也是中华民族几千年文明史上第一个游行示威法。尽管这个暂行规定还不够完善，但是由于它是第一个将民主的因素之一的公民游行示威自由具体化、制度化的，因此具有重要意义。
    但这一《规定》也有一些缺陷。主要是照搬外国的条款多，中国特色的少；限制性条款多，保障性的少；有些条款过于原则，不够具体。另外，它不要求制定实施细则，把解释权授予行政机关，这样到实际运用时恐怕很难避免人治现象的出现。
    （二）颁布游行示威法的必要性
    游行示威是民主的产物，是民主的形式。游行示威的自由更是政治文明的表现，游行示威的水平标志着整个国家的政治素质和公民素质。
    在中国几千年的封建社会里，没有游行示威，更没有游行示威的自由。那时，人们要么时时刻刻英谈国事，要么揭竿而起，造反夺权，改朝换代。辛亥革命以后，中国人民才开始学习民主文明的政治生活。但在中华民国整个的历史上尽管有游行示威的民主事实，但却从来没有过游行示威的自由，政治生活仍处于极不文明的状态。
    在人民当家作主的中华人民共和国，人民完全有条件去建设文明健康的政治生活。人民自己是国家的主人，政府是人民自己的政府，政府如果有缺点、错误，人民可以通过正常的民主渠道去纠正它，人民有什么愿望也可通过正常渠道去反映。这些正常的渠道就包括批评、建议、选举、罢免、游行、示威等等。我们应当珍惜这些权利，保护和尊重公民正确行使这些权利。
    正如前文所述，几年来游行示威无法可依的状态已经产生了一定的弊端。有些群众有正当理由要求游行示威受到阻扰，而有些坏人利用群众游行示威趁机从事破坏活动也得不到有效地防止和制裁。这些现象，对于社会的安定团结，对于干部与群众关系的和谐，对于民意的及时表达，对于防止矛盾的积累（以至激化），对干政治体制改革的进展都是十分不利的。
    （三）游行示威法的原则
    参考国外关于游行示威的法律规定，笔者认为，我国游行示威法应具有以下四个原则：
    ①社会主义民主原则。不能照搬照抄资本主义国家的游行示威法，应当具有鲜明的社会主义民主的特色；政府应正确对待主人公对游行示威的民主权利的行使，不能不分青红皂白将一切游行示威都指责为闹事。公民在游行示威时应有主人的姿态，批评政府工作时应有克制的态度，对政府工作中的缺点和失误应有谅解精神，不得采取过激行为。游行示威者不得呼喊或出示“打倒”和“万岁”的口号，因为“打倒”和“万岁”的口号是无民主的产物，是民主的对立物。
    ②有限自由原则。不同的政治权利，公民行使的程度和频率是不同的，言论自由权利时时刻刻在行使，而选举权几年才可以行使一次。游行示威影响重大，涉及的社会问题更复杂。因此，不能轻易地、经常地使用这种权利，不能提游行示威充分自由的要求，而只能实行有限自由的原则。
    用申请审批以限制游行示威的做法是不可取的。公民依法行使选举权的时候就不能先申请审批再让其行使，同样公民行使游行示威权利的时候也不应规定申请审批的程序，否则就是颠倒了主人和公仆的关系。申请审批是资本主义国家的做法，是资产阶级限制或剥夺工人阶级和广大人民群众政治权利的手段，是资产阶级民主虚伪性的重要表现，我们不应照搬。另外，申请审批的做法也是不科学的，因为审批标准是无法确定的。假如，法律规定，只要申请的游行示威不违反宪法和法律就应当批准，那么，审查者用什么标准来衡量申请者的游行示威是否违反宪法和法律呢？在游行示威未进行之前这是无法衡量的。如以申请者的表白为标准，那么所有的申请都应当批准，因为没有一个申请者会说：“我们申请的游行示威是违反宪法和法律的”。假如，法律规定，只要申请的游行示威不影响工作秩序、社会秩序和生活秩序就予以批准。那么，所有的申请都可以不批准，因为任何游行示威都不可能不或多或少地影响一点儿秩序。所以，审批的标准只能是主观随意的。而主观随意的审批程序其社会危害必然无穷。
    为了实现有限自由原则，可规定法定游行示威时和法定游行示威路。各地可选择某几个节假日的晚上九点至十一点为法定游行示威时，同时规定几条法定游行示威路。在法定路上的法定时内，各种车辆一律禁止通行，为公民行使民主权利让路。公民在法定时和法定路上游行示威无需经过批准，只需在一小时之前报公安机关备案，以便接受公安机关的监督和保护。游行示威秩序由组织者和公安机关共同维持，游行示威者提出的要求由各地人大常委会负责接待，在法定时间以外的游行示威（除完全自发的庆祝性的以外）一律予以禁止。完全自发的庆祝性游行示威（如庆贺某项体育比赛获得世界冠军）禁止无益，则可以由公安机关组织指挥，并限制在适当的时间和地点范围内。城市各区之间的法定游行示威时应当错开，以避免在同一时间内，游行示威的规模过大而失去秩序上的控制。
    法定游行示威时的频率，中心城市控制在一到两月一次，中小城市二到四个月一次，农村半年一次，较为适应。频率太高可能会影响工作和生产，频率太低则不能充分及时地表达民意。
    ③在法律面前一律平等。不管游行示威者的要求、意向正确与错误。只要是依法进行的都一律平等地予以保护，只要越出了法津的规定都一律平等地予以制裁。不能因为游行示威者的要求和意向是正确的，就以为他们那怕砸了汽车、烧了房子也可以不予惩罚；也不能因为游行示威者的要求、意向是错误的，就以为他们那怕没有砸汽车、烧房子也可以予以制裁。
    ④效益原则。游行示威应有严格的法律程序，避免物质破坏和经济损失；游行示威一律由人大接待，避免影响其他机关的正常工作；不同要求、意向的游行示威队伍不得交汇辩论；游行示威队伍的人数，城市需在100人以上，农村需在50人以上，否则，公安机关可予以取缔；游行示威者应有具体的政治要求和政治态度，应当向人大递交请愿书或批评书。人大应当举行请愿书（或批评书）接受仪式。接受仪式完结，游行队伍应解散，不得滞留或继续游行。请愿书或指评书应当于第二天登报并广播。小学生、初中生以及16岁以下的社会少年不得参加游行示威（根据政府、合法政党等社会政治团体以及学校的指示组织的游行示威和完全自发的庆祝性游行示威除外）。
   
    原载《探索》1988年第6期.
    【写作年份】1986【学科类别】宪法->中国宪法